11 - Il titolo della legge

IL TITOLO DELLA LEGGE [1]

(R. P.)

Il titolo della legge ha una storia particolare per quanto concerne la sua presenza nel documento  legislativo, la sua funzione, il valore giuridico.

Secondo l’attuale normativa italiana (art.22 del T.U. delle disposizioni sulla promulgazione e la pubblicazione delle leggi,approvato con il DPR 28 dic. 1985 n.1092 e art. 5 del Regolamento di esecuzione DPR. 14 marzo 1986 n. 217) il titolo delle leggi e degli altri atti normativi è costituito dei seguenti elementi : la data, il numero d’ordine, l’argomento. Ma prima della data viene l’autoqualificazione o denominazione dell’atto normativo, ossia la parola ‘legge’ o, secondo il caso, le parole ‘decreto-legge’, ‘decreto legislativo’, ecc. Esempio di titolo completo: Legge 11 dicembre 1984 n. 839, sulla pubblicazione degli atti normativi.

La data della legge è quella dell’atto di promulgazione[2], mentre il numero d’ordine è attribuito, al momento della pubblicazione della legge nella Gazzetta ufficiale, da un ufficio del potere esecutivo (ministero della giustizia, art 16 T.U. e art.4 Reg.). Il numero è progressivo per anno solare e riprende daccapo nell’anno successivo. La numerazione è unica per tutti gli atti normativi (leggi, regolamenti, ecc) senza riferimento al tipo di atto.

L’argomento è costituito dalle parole che rappresentano in sintesi l’oggetto della legge ossia da ciò che nel linguaggio corrente è chiamato titolo.

Mentre il numero d’ordine e la data sono sempre presenti, l’argomento fino a qualche anno fa era, in non pochi casi, espresso dalla sola citazione del numero e della data di una precedente legge preceduti da parole come ‘modifica’, abrogazione’, ecc. Titoli siffatti, definiti titoli muti, sono stati banditi dalle regole di drafting legislativo perché essi non danno alcuna indicazione sul contenuto della legge venendo così meno ad una funzione tipica del titolo.[3]

Prima di accennare alla funzione e al valore giuridico del titolo è forse opportuno confrontarsi con la situazione esistente in paesi come la Francia e la Gran Bretagna, ossia in comunità nazionali di più antica formazione e ai cui modelli si fa spesso riferimento.

In Gran Bretagna ed in generale nei paesi di common law le leggi recano due titoli,un long title ed un short title. Il titolo lungo, posto in testa alla legge, ha funzione descrittiva del contenuto e/o della finalità della legge.[4] Il titolo breve è finalizzato alla citazione della legge stessa. Esso fa parte dell’articolato ed è generalmente collocato tra le c.d.disposizioni generali o finali.

In Francia, nelle prime Assemblee parlamentari della Rivoluzione, il titolo non era oggetto di discussione né veniva votato per la semplice ragione che esso era stabilito a posteriori da un organo dell’esecutivo (il Guardasigilli) senza alcun controllo parlamentare. Un incidente politico sorto a causa dell’apposizione di un titolo che enfatizzava e travisava il contenuto dell’articolo finale di una legge, è all’origine della prima e forse unica legge al mondo sul titolo delle leggi : è la legge 19 gennaio 1791, intitolata “loi relative aux titres des lois”.[5] Ancora nella terza Repubblica il titolo delle leggi continuava a non essere oggetto di discussione né di votazione, ma veniva definito dal segretario generale dell’Assemblea, il quale l’aggiornava ad ogni lettura in funzione delle modifiche apportate al progetto di legge. Dopo il voto definitivo del testo, il segretario generale stabiliva il titolo che doveva servire per la promulgazione sottoponendolo al visto del Presidente dell’Assemblea. Sotto la quarta Repubblica si è consolidata la prassi secondo cui il titolo iniziale di un progetto di legge presentato all’Assemblea diventava implicitamente definitivo se nessun deputato ne chiedeva la modifica. Le modifiche più frequenti venivano effettuate nelle commissioni parlamentari, in sede di rielaborazione del testo del progetto da presentare per la discussione in Aula. Questa prassi, non codificata in un testo scritto, viene seguita anche attualmente. Se nessuna modifica è proposta ed accolta, il titolo iniziale diventa il titolo (definitivo) della legge. In caso di modifica in assemblea il titolo forma oggetto di navette.

In Italia e precisamente nel regno di Sardegna fino al 1861 le leggi ed i decreti venivano pubblicati nella Raccolta ufficiale senza alcun titolo. Questo appariva soltanto nell’indice annuale della Raccolta stessa. L’apposizione del titolo in capo ad ogni legge venne stabilita con uno dei primi atti del Regno d’Italia e precisamente con il regio decreto 21 aprile 1861 n.2, contenente disposizioni intorno alla Raccolta ufficiale delle leggi e decreti del Regno d’Italia.

Ma, si badi bene, la disposizione si riferisce ad una attività (la Raccolta delle leggi) che è successiva ed esterna all’attività parlamentare in quanto rientrante nel campo di pertinenza dell’esecutivo[6].

Sul piano parlamentare vi era piena adesione a questa procedura nella convinzione della estraneità del titolo al procedimento di formazione della legge.[7]Tuttavia non sono mancati dei casi, rari per la verità, in cui il titolo originario del progetto di legge è stato modificato da parte delle Camere, sia senza votazione sia a seguito di votazione.[8]

Anche dalla giurisprudenza veniva ripetutamente affermato il carattere extralegislativo ed extraparlamentare del titoli.

La situazione non mutava nel corso degli anni successivi. Tuttavia, nella normativa del 1932 (R .D. n.1239 del 1932), pur riaffermandosi la competenza dell’esecutivo all’apposizione del titolo, vi appariva anche una importante precisazione in direzione di quella che possiamo chiamare la “parlamentarizzazione” del titolo. Recita detto decreto “Per le leggi l’argomento deve attenersi, per quanto possibile, al titolo ad esse dato nei relativi progetti di legge dagli atti parlamentari.”

Nel periodo repubblicano in varie sentenze viene ribadito che il titolo non costituisce parte integrante della legge.[9]Va tuttavia rilevato che mentre in sede parlamentare sono più frequenti i casi di modifica e di votazione del titolo, non risulta invece che l’esecutivo abbia mai modificato il titolo di un testo di legge trasmesso dal Parlamento per la promulgazione e la pubblicazione.[10] Questa prassi di non modificare il titolo di un testo trasmesso dal Parlamento è stata consacrata sul piano formale con il DPR 14 marzo 1986 n. 217 (di esecuzione del T.U. n. 1092 del 1985) che esplicitamente dispone che “il titolo deve essere quello risultante dall’attestazione del Parlamento”. Questa attestazione, come è noto, è data con il c.d. “messaggio” del Presidente dell’Assemblea .

Non si condivide l’opinione di A. Predieri e di quanti distinguono, sulla base degli atti parlamentari, tra titolo votato e titolo non votato per presumere l’esistenza di due categorie di titoli, di cui quella dei titoli non votati non hanno carattere legislativo. In realtà esiste da tempo una consuetudine che non è in contrasto con l’articolo 72, comma 1, della Costituzione, ma integrativa della procedura ivi prevista (soltanto) per gli articoli. Tale consuetudine consiste nella tacita approvazione del titolo iniziale del progetto di legge (o di quello dato dalla commissione parlamentare, generalmente in sede di elaborazione di un testo unificato di più progetti vertenti su identica materia) che in Assemblea non è discusso, modificato o votato se ciò non è espressamente richiesto. Vale la pena di ricordare che simile è la prassi seguita nell’Assemblea nazionale francese.

E’ dunque ormai pacifico che il titolo ;

- è di derivazione parlamentare ;

- s’intende tacitamente approvato ,quando non vi sia espressa votazione, quello recepito nel testo inviato in Assemblea dalla Commissione referente ;

- quando il titolo del testo trasmesso dall’altro ramo del Parlamento è oggetto di modifica con votazione in Assemblea o in Commissione in sede legislativa, ciò comporta la navette.[11]

Caratteristiche e funzione del titolo

La funzione principale del titolo è indubbiamente di natura informativa. Per un sistema tradizionale di documentazione legislativa, il titolo è elemento fondamentale ai fini della identificazione della legge e di informazione sintetica del suo contenuto. Ciò vale anche per i sistemi informatizzati sia pure in misura minore. Non è esatto - come alcuni sostengono - che in un sistema informatizzato l’interesse per il titolo è destinato a cadere. La ricerca per titoli in prima battuta può in certi casi soddisfare l’interesse dell’utente.

Comunque è giustificata l’attenzione che le varie direttive di tecnica legislativa pongono alle caratteristiche che deve possedere un buon titolo. Esso :

  1. deve essere completo nei suoi elementi, cioè denominazione dell’atto, data, numero d’ordine, argomento ;
  2. deve essere conciso, ma sufficientemente rappresentativo dell’oggetto della regolamentazione ;
  3. deve contenere (secondo certe direttive) le stesse parole che si ritrovano nell’articolato ;
  4. nel caso di una legge di modifica di una legge base, deve essere ripreso (secondo le direttive tedesche) il titolo stesso della legge che viene modificata

 e   deve essere, per quanto possibile, politicamente neutro.

A commento di queste direttive si può osservare :

- con la prima direttiva in sostanza si richiede di evitare titoli muti. Nella legislazione italiana fino agli anni sessanta del secolo scorso essi sono meno rari di quanto si crede ;

- nella seconda direttiva il richiamo al carattere rappresentativo del titolo vale nel duplice aspetto della omnicomprensività e della coerenza (tra titolo e testo). La corrispondenza tra titolo e contenuto dell’articolato qualche volta non è assicurata. Un caso macroscopico di difformità è rappresentato dalla legge 3 giugno1949 n.320, che nel titolo porta “Dichiarazione di morte presunta di persone scomparse per fatti dipendenti dalla situazione politico-militare determinatasi immediatamente dopo l’8 settembre1943”, mentre nell’articolato il riferimento è alla situazione determinatasi “ tra il giugno1940 ed il 31 dicembre 1945” Si tratta evidentemente di disattenzione o se vogliamo di sciatteria nel coordinamento. Più grave è il caso in cui il legislatore avverte la difformità e non provvede. ;[12]

- la terza direttiva deve essere interpretata in modo elastico : il titolo in quanto     omnicomprensivo del contenuto della legge può richiedere l’uso di una parola diversa avente un campo semantico più ampio di quelle adoperate nel testo dei singoli articoli, a contenuto più ristretto. Supponiamo ad esempio che in testo normativo si disponga nei singoli articoli circa la coltivazione e la conservazione, rispettivamente, dei pomodori, delle carote, delle cipolle. etc. il titolo della legge  per la sua sinteticità richiederà un termine diverso che riassuma il tutto, come la parola ‘ortaggi’ o le parole ‘prodotti ortofrutticoli’;

- la quarta direttiva è molto importante per un sistema informativo automatizzato poiché una ricerca per parole nel “campo”titolo consente di ottenere immediatamente in risposta la sequenza delle leggi aventi lo stesso oggetto. Tuttavia, va osservato che la sola ripetizione del titolo della legge modificata può essere insoddisfacente. Il punto è se conviene esplicitare la materia oggetto della precedente legge ovvero specificare l’argomento particolare trattato dalla legge di modifica. Oppure se non convenga, a scapito della sinteticità del titolo, esplicitare, ove non coincidano, entrambi i livelli di informazione ;

- mentre le precedenti direttive sono predisposte in vista della funzione documentaria del titolo, quella sulla neutralità del titolo può incontrare qualche difficoltà di attuazione, poiché potrebbe contrastare o in qualche modo incidere sulle valutazioni e sull’immagine stessa del proponente della proposta di legge o del legislatore stesso. Un legislatore che si ritiene progressista tenderà a manifestare nel titolo o nel titolo soltanto la volontà di innovare, mentre un legislatore conservatore o attento a non rompere certi equilibri tenderà a presentare le innovazioni nella continuità della tradizione. Le sue formule preferite saranno allora ‘ modifica ‘ ‘norme integrative,’ecc.

Un’altra funzione che talora il legislatore fa assumere al titolo è quella di veicolare le finalità o le motivazioni che non compaiono nella parte dispositiva della legge[13]. In talune legislazioni esse sono espresse nei preamboli (quando sono previsti).

Una funzione particolare attribuita al titolo è prevista dalla legge 1988 n.400 che all’articolo 15, comma 4, dispone che “I decreti legge devono contenere misure di immediata applicazione ed il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo”. Queste parole “corrispondente al titolo “ dettate nell’intento di contenere la presentazione di emendamenti estranei per materia hanno un senso se riferite al momento della conversione del decreto legge, e valore cogente soltanto se scritte nei regolamenti parlamentari.

Quanto alla questione del valore giuridico del titolo, essa è sorta quando sono stati portati dinanzi agli organi giurisdizionali casi di contrasto tra il titolo ed il testo degli articoli. In caso di contrasto tra titolo ed articolato una giurisprudenza costante ritiene che l’articolato prevale sul titolo, il quale solo in caso di dubbio significato delle norme potrà avere valore di strumento interpretativo. In questo stesso senso si è pronunciata la prima volta la Corte costituzionale (Sent. 1968 n.116).

Ma la giurisprudenza ordinaria ed amministrativa ha assunto un diverso orientamento quando ha ritenuto sufficiente l’indicazione data dal titolo per qualificare una legge come legge di interpretazione autentica, prescindendo cioè da una indagine sul dispositivo e perciò implicitamente riconoscendo al titolo stesso valore giuridico.[14]

A questo indirizzo si è inizialmente attenuta anche la Corte costituzionale che poi, gradualmente, ha mutato indirizzo, sostenendo a partire dalla sentenza n.233 del 1988 (seguita dalla sentenza n.155 del 1990) che per qualificare una legge come legge di interpretazione autentica non è sufficiente che essa sia dichiarata tale soltanto dal titolo (v. par.2.6.7.)

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[1]Dalle lezioni del corso 1998-99 della Scuola di scienza e tecnica della legislazione dell’ISLE

[2] E’ con riferimento alla data di promulgazione che si stabilisce l’anteriorità o la posteriorità di una legge rispetto ad un’altra e non con riferimento alla data di pubblicazione, sicché la legge promulgata successivamente abroga quella promulgata prima anche se pubblicata dopo.

[3] Esempio di titolo muto : “legge 23 aprile 1952 n.415. Modificazione dell’articolo 2, secondo comma, della legge 24 maggio 1951 n.392 e temporanea sospensione della attuazione degli articoli 2 e 7 , secondo comma, della stessa legge”.

[4]  Il long title ha una rilevanza particolare nella procedura parlamentare inglese. Con il titolo lungo il redattore del progetto di legge (Public Bill) predetermina i limiti d’insieme delle disposizioni del testo. Con ciò ogni emendamento estraneo, cioè non pertinente all’oggetto della legge quale è definito dal suo titolo, sarebbe considerato irricevibile (out of order). Tuttavia, come avverte il più famoso manuale di procedura parlamentare (Erskine May, Parliamentary Practice, XX ed.1983, pag 549), gli “ amendements, however, are not necessarily limited by the title of Bill” e richiama a questo proposito lo Standing Order n.44, il quale recita in fine :”But if any such amendements shall not be whitin the long title of the Bill,they (le Commissioni) shall amend the long title accordingly,and report the same specially to the House.”D’altra parte l’aggiunta, talora, di parole come “and for related matters” poste in fondo al titolo, ampliano il campo e le possibilità di emendamento. Tutto ciò fa dire a Bennion (Statute Law,1980, pag. 39) che per il draftsman “The long title is a procedural device.”

Il draftman, se da una parte deve rispettare la regola per cui il titolo lungo deve essere abbastanza esteso da abbracciare tutti i contenuti del Bill, dall’altra può avere la preoccupazione di tenere il titolo in limiti contenuti, poiché può essere politicamente desiderabile restringere lo spettro dei possibili emendamenti. Rileva ancora Bennion che, benché il long title non fissi completamente le finalità del Bill, esso tuttavia influenza il giudizio dei funzionari della Camera nel consigliare lo Speaker circa gli emendamenti ammissibili (in order).

 

[5] L’incidente fu sollevato nella seduta dell’Assemblea costituente del 4 gennaio 1791. L’Assemblea aveva approvato il 27 novembre precedente un ‘décret ‘ relativo al giuramento che dovevano prestare gli arcivescovi, i vescovi, gli ecclesiastici, i funzionari pubblici. L’ultimo articolo del ‘décret’ prevedeva che chi si rendeva colpevole di rifiuto di obbedienza ad un ‘décret’ dell’Assemblea sarebbe stato perseguito come perturbatore dell’ordine pubblico e punito secondo il rigore della legge. Ora i funzionari della municipalità di Parigi incaricati di stampare ed affiggere il ‘décret’ hanno tratto il titolo dal contenuto dell’ultimo articolo , per cui il testo fu pubblicato con il titolo : ” ‘Décret’ dichiarante perturbatori dell’ordine pubblico e perseguibili come tali tutti gli ecclesiastici e funzionari pubblici che rifiutino di prestare giuramento nei termini stabiliti dalla legge”. L’emozione fu tale che il Guardasigilli si affrettò a presentare le sue scuse e ad offrire le sue dimissioni. Il giorno successivo (5 gennaio 1791) fu approvata la legge sul titolo delle leggi, che fu promulgata il 19 dello stesso mese. Per una più ampia informazione sul caso v. Ph. Valette, Traité de la confection des lois. Paris, Jobert édit.,1859.

[6] “In capo ad ogni legge...si indicherà la data e si apporrà l’argomento,ossia una sommaria indicazione della materia” (art.3 reg.di esecuzione del R.D.21 aprile 1861 n.2).

[7] Nella seduta del 7 aprile 1862 si svolge alla Camera il seguente dibattito :

“Presidente : il deputato Gallenga ha facoltà di parlare.

Gallenga : propongo che l’intestazione di questa legge sia ‘Legge postale’ invece di ‘Riforma postale’

De Pretis, ministro per i lavori pubblici : questo non si vota.

Presidente : permetta, le parole, cioè il titolo ‘Riforma postale’ non sono soggette ad alcuna votazione. (atti parlamentari, pag.209)

Nella seduta del 21 gennaio 1865, avendo l’on. Massari proposto la modifica di una parola del titolo di una legge in discussione, l’on. De Pretis, anche questa volta, obiettò : "io prego l’on. Massari...di osservare che non abbiamo mai nella discussione e votazione delle leggi né discussa né votata la loro intestazione per modo che questo sarebbe forse il primo caso. Io prego quindi la Camera a voler passare oltre sopra questa inutile mozione" (atti parlamentari, pagg.7683-84.

Nel 1918, nella relazione sul disegno di legge ‘Concessione del diritto elettorale a tutti i cittadini che hanno prestato servizio nell’esercito mobilitato’ (atto Senato n. 432 C ) il relatore Scialoja scriveva che dopo le modifiche apportate dalla Camera dei deputati il titolo “non si conviene al nuovo testo, che più opportunamente potrà intitolarsi “modificazioni alla legge elettorale 26 giugno 1913, testo unico.” E concludeva: ”Siccome il titolo della legge non fa parte del testo votato, la correzione di esso non porta per conseguenza il ritorno del progetto alla Camera dei deputati”

[8] E’ interessante notare una evoluzione. Mentre i casi più antichi (seconda metà dell’ottocento) citati da Mancini e Galeotti nel noto manuale ‘Norme ed usi del Parlamento italiano’ risultano essere modifiche di titolo ‘suggerite’ dal presidente dell’Assemblea senza essere discusse e votate, i casi successivi (primi decenni del secolo scorso) citati da R. Cerciello nel Nuovo Digesto (voce intitolazione delle leggi) sono casi di votazione sul titolo. Questo forse spiega perchè nel Regolamento del 1932 n. 1239, si raccomanda (all’esecutivo ) di attenersi al titolo risultante dagli atti parlamentari.

[9] Una rassegna delle massime giuriprudenziali è in L. Bonaretti, Il titolo della legge nel diritto italiano, in Foro ammin.,1980, pag.2073 e ss.

[10] Numerose sono invece le ‘rettifiche’ del titolo publicate nella Gazzetta ufficiale   (v. i casi citati da L. Bonaretti,op.cit.), ma le rettifiche sono sempre avvenute a seguito ed in conformità a comunicazioni del presidente della Camera (o del Senato).

[11] Un caso diverso, ma caratteristico per la sua singolarità, è la modifica, con apposito articolo di legge, del titolo di una precedente legge (v.legge 13 novembre 1997 n.395).

[12] v. R. Bolaffi, Contenuto e titolo dei provvedimenti legislativi, in Riv. Trim. Dir. e Proc. Civ., 1950, I, pag. 167- 68. Sulla difformità tra titolo e testo v. anche Andreoli, in Foro ital..1948, pag.153.

[13] Per esempio il titolo della legge 18 dic.1961 n.1470 “Finanziamenti a favore delle imprese industriali per l’attuazione dei programmi di riconversione di particolare interesse economico o sociale in vista delle nuove condizioni di concorrenza internazionale”

[14] “ La volontà del legislatore appare chiaramente dal titolo... ; e non vale osservare che il titolo della legge non vincola l’interprete, il quale è tenuto soltanto ad ottemperare alle sue statuizioni, perché se è possibile che un complesso di norme concrete e precise abbia la prevalenza su una intitolazione spesso di carattrere classificatorio, e quindi costituente una enunciazione teorica e dottrinaria, che non rientra nella funzione spettante al potere legislativo, altrettanto non si può dire del titolo nel quale si qualifica una legge come interpretativa, ciò che comporta la precisa intenzione del legislatore di dare alla legge stessa un particolare valore e una particolare efficacia. Il titolo ha in questo caso quindi un preciso significato concreto e manifesta la chiara volontà del potere legislativo.” Sent. Cons. Stato n.257 del 1959.

v. inoltre la sentenza Cons.Stato sez.VI 27 gennaio 1960 n.22 in Giust. Civ., 1960, II, 170 e Corte cass. 4 gennaio 1978 n.14, in Foro ital., 1978, I, 632.