08 - L'interpretazione autentica nell'ordinamento italiano

Le leggi di interpretazione autentica nell’ordinamento italiano

(Rodolfo Pagano)

introduzione

In Italia il discorso intorno alle leggi interpretative presenta uno svolgimento non lineare con valutazioni fortemente contrastanti circa la natura, i limiti e gli effetti di tale leggi. E ciò non senza ragione soprattutto perché, per usare le parole di G. Gavazzi, ”l’interpretazione autentica della legge è uno strano capitolo delle scienze giuridiche….per l’ambiguità che gli deriva dall’essere una questione di diritto positivo senza una esplicita regolamentazione e perciò affidata ai principi generali e alle deduzioni di ordine logico.[1]

In questo discorso rilevante è la voce della Corte costituzionale che, quale giudice delle leggi, ha avuto molte volte l’occasione di doversi esprimere.

Fermo tenendo il tradizionale concetto di legge interpretativa avente ‘naturale’ efficacia retroattiva, la Corte, se per un verso ha manifestato la tendenza ad assimilare le leggi di interpretazione autentica alle comuni leggi dotate di efficacia retroattiva, per altro verso (in altre sentenze) ha elaborato una definizione del modello di legge interpretativa  quale parametro di riconoscibilità di tal genere di leggi, per cui è oggetto di censura la non corrispondenza tra l’autoqualificazione della disposizione come interpretativa ed il suo contenuto normativo.

Ma  autorevole dottrina  nega la specificità di tale categoria di leggi  rispetto alle comuni leggi retroattive e confuta  l’idea che legge interpretativa ed effetto retroattivo costituiscano un connubio ‘naturale’ e necessario.

IL discorso è ancora aperto, mentre sul piano della produzione legislativa il ricorso alla interpretazione autentica rappresenta un fenomeno in costante aumento, come si rileva dalle tabelle  riportate nell’appendice e dalla cui lettura si evince che a fronte di un numero relativamente modesto di leggi espressamente autoqualificantisi di interpretazione autentica, si contano invece a centinaia singole disposizioni interpretative (spesso presenti, come vere e proprie ‘norme intruse’, nelle leggi, nei decreti legislativi e perfino nei decreti-legge), fenomeno che viene collegato, tra l’altro, all’esigenza di “correzione” costante di una legislazione mal concepita e tecnicamente mal redatta o di “contenimento” dei costi di impreviste interpretazioni giudiziali gravanti sul bilancio dello Stato. [2]


I -  Preliminari

  Le parole ‘interpretare’ ed ‘interpretazione’ e le loro forme derivate presentano una pluralità di accezioni. Limitando l’attenzione ai testi scritti in linguaggio naturale e quindi anche ai testi giuridici, interpretare è stabilire il significato di un testo (frase o parola). Il significato nei testi legislativi è la norma che è trasmessa mediante le parole che compongono il messaggio linguistico e che l’interprete enuclea dalle stesse.

 L’ operazione che l’interprete compie è  variamente intesa. Secondo una scuola di pensiero si tratta di attività di tipo conoscitivo, di mero accertamento, in quanto il testo è ritenuto dotato di un “proprio” significato che l’interprete rende palese. Secondo altra teoria, che parte dal presupposto  che le parole non sono dotate di significato “proprio” per cui non è assicurata la coincidenza tra il significato che l’autore ritiene di aver incorporato nelle parole del messaggio legislativo e quello “ricavato” dalle stesse dal destinatario del messaggio, l’attività dell’interprete consisterebbe in una decisione di attribuzione di significato.

Dall’adesione all’una o all’altra teoria discendono, come si vedrà in prosieguo, conclusioni diverse circa la valenza degli effetti della norma interpretativa.

 In ogni caso va rilevato che l’interpretazione (l’attività interpretativa) non è una eventualità nel processo di comprensione di un testo ma è un’attività connaturata al processo stesso sicché ogni testo, anche il più chiaro, è oggetto di interpretazione[3].

        Con questa precisazione può essere quindi accolto l’aforisma in claris non fit interpretatio su cui nei secoli scorsi si fondava l’idea che oggetto  di interpretazione fossero unicamente le leggi oscure o comunque imperfette. Era una teorizzazione della pratica quotidiana in cui si ha chiara consapevolezza di svolgere un’attività interpretativa soltanto quando ci si trova dinanzi ad un testo (frase o parola ) che appare  di incerto o oscuro  significato o che ammette più   significati

Origine  dei  problemi interpretativi

Problemi interpretativi (nel senso di difficoltà o di incertezza nella interpretazione) possono derivare sia da fattori linguistici sia da fattori extralinguistici.

Problemi interpretativi di natura linguistica possono nascere a causa della indeterminatezza del linguaggio ordinario in cui non vi è corrispondenza biunivoca tra segno (linguistico) e significato. Il linguaggio di cui si avvale il legislatore non è il linguaggio simbolico, artificiale, delle scienze matematiche, in cui ad ogni segno corrisponde uno ed un solo significato, ma è, in prevalenza, il linguaggio comune, in cui le parole possono veicolare più di un significato o assumere significato diverso col variare del  contesto.

Le maggiori insidie linguistiche nella interpretazione dei testi si celano nella vaghezza e nella ambiguità sintattica e semantica

Si ha vaghezza quando il significato di un termine è indeterminato. Una legge sui giovani è di incerta applicazione se non si precisa chi è giovane e chi non lo è.

In un caso del genere il legislatore attento ha la possibilità di precisare  l’ età giovanile fissando un limite minimo ed un limite massimo.

C’ è invece ambiguità nel linguaggio quando non c’ è corrispondenza biunivoca tra significato e significante, dato che le parole possono assumere forme o significati diversi . Da ciò, scaturiscono due fenomeni : la sinonimia e la polisemia.

La prima si ha quando due o più forme linguistiche sono associate con lo stesso significato, ad esempio le forme verbali  “abbindolare” e “raggirare”.

 La seconda  si ha quando ad una stessa forma linguistica corrisponde più di un significato, ad esempio, la parola “miglio” che è termine cui è associato tanto il significato di una specifica graminacea quanto quello di unità di misura lineare.

L’ ambiguità può essere semantica e sintattica.

L’ ambiguità semantica denota un’ incertezza sul significato da attribuire ad un termine polisemico. Il fenomeno della polisemia non sempre  crea problemi poiché spesso è l’esame del contesto, in cui il termine si trova, che chiarisce il significato appropriato.

L’ ambiguità sintattica, invece, denota una incertezza non dipendente dal significato di una parola, ma dalla collocazione della parola nella frase o dal modo in cui la parola stessa è connessa con le altre. L’uso non appropriato della punteggiatura è causa non infrequente di ambiguità sintattica.

Oltre che alla punteggiatura le ambiguità sintattiche possono essere imputate ad un uso non accorto della congiuntiva “ e”, della disgiuntiva “ o “ e alla mal collocazione dei pronomi relativi, specialmente nelle forme invariabili “ che”, “ cui “.

Ambiguità e vaghezza non vanno confuse : mentre l’ ambiguità richiede una scelta ( interpretativa ) tra due significati possibili, la vaghezza richiede una decisione interpretativa circa i “ confini” del significato.[4]

Incertezze o difficoltà  di interpretazione della norma  oltre che a fattori linguistici sono da ricondurre in primo luogo a fattori attinenti alla logica (incoerenza o contraddittorietà delle proposizioni normative (che spesso hanno la loro  ‘occasio’ nell’eccesso di leggi, nel disordine della legislazione, nella molteplicità delle fonti normative senza una chiara delimitazione delle competenze ed un ben definito rapporto tra le fonti stesse)  ed in secondo luogo all’uso inappropriato di tecniche giuridiche (ad esempio la modifica tacita).

Tipologia delle forme di interpretazione

In dottrina sono state prospettate diverse classificazioni delle forme in cui si atteggia il  fenomeno interpretativo, in relazione ai  soggetti, agli effetti e ai criteri della interpretazione.[5]

Rispetto ai soggetti che interpretano la legge possono essere distinte due categorie di interpretazione : l’interpretazione privata e l’interpretazione pubblica.[6]

Per interpretazione privata si intende l’attività interpretativa  ed il risultato interpretativo “di soggetti non dotati, nella interpretazione, di una particolare autorità riconosciuta dall’ordinamento.”[7] In altri termini l’interpretazione privata non ha alcun effetto giuridico.

Nell’ambito di questa categoria, tuttavia è possibile ed opportuno fare qualche distinzione. Sebbene  l’interpretazione di  un documento normativo resa da un soggetto privato non abbia alcun effetto giuridico,  una particolare ‘autorevolezza’assumono di fatto le interpretazioni provenienti dal “ceto” dei giuristi, alle cui interpretazioni  non di rado si richiamano gli interpreti ufficiali.[8]

Questo tipo di interpretazione viene comunemente denominata interpretazione dottrinale.[9]

Nella categoria dell’interpretazione pubblica rientrano tutte le forme di interpretazione provenienti da soggetti od organi pubblici nell’esercizio delle proprie funzioni. Si distinguono tre tipi di interpretazioni : la interpretazione giudiziale, l’interpretazione ufficiale, la interpretazione del legislatore resa mediante legge ( c.d. interpretazione autentica).

L’interpretazione giudiziale è quella effettuata dal giudice nel decidere (emanare una sentenza) su di un caso ad esso sottoposto. La interpretazione che esso dà di un enunciato normativo ai fini della decisione del caso è rivestita  di una particolare efficacia, nel senso che essa vale (è vincolante), ma soltanto per il caso in giudizio. Un diverso giudice per un caso simile potrebbe ritenere (interpretare) la norma (la disposizione) in questione non applicabile, perché, ad esempio, tacitamente abrogata o modificata da altra norma.

Il risultato interpretativo della legge da parte del giudice si forma attraverso il procedimento previsto dalle regole legali sull’interpretazione di cui all’articolo 12 delle Disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile[10] A queste disposizioni di carattere generale si aggiungono  disposizioni particolari come l’art 1 del codice penale, l’articolo 14 delle citate Disposizioni preliminari, le disposizioni di interpretazione autentica e le definizioni legislative.

Per interpretazione ufficiale s’intende l’interpretazione compiuta da un organo dell’esecutivo nell’esercizio delle sue funzioni :  ad esempio quella di un funzionario amministrativo. Ma lo è anche quella resa da un organo come il Consiglio di Stato in sede consultiva. Circa la sua efficacia si possono ripetere le parole di un tempo lontano “L’esecutivo ha facoltà di interpretare le leggi, o per casi singoli coi decreti ,o in via generale coi regolamenti, ma le sue interpretazioni non saranno definitive ed obbligatorie se non in quanto siano conformi a legge......e nel caso di dubbio la interpretazione data dall'esecutivo, se in rapporto ad un caso singolo, dovrà essere confermata dal potere giudiziario ; se in rapporto a tutti i casi ed individui, dovrà essere confermata dal potere legislativo”.[11]

In senso stretto (originario) per interpretazione autentica si intende l’interpretazione compiuta dallo stesso autore (come persona fisica) del documento interpretato (così ad esempio l’interpretazione  che in successione di tempo il testatore dà  di alcune clausole o parole del proprio testamento). Da questa regola, di origine privatistica, discende il corollario che l’interpretazione non è autentica quando non proviene dall’identico soggetto.

Applicata al diritto pubblico con riferimento alle leggi, la definizione poteva ancora ritenersi valida quando la legge di interpretazione era emanazione dello stesso imperatore o sovrano titolare esclusivo del potere legislativo. Ma poiché le leggi  possono vigere oltre la esistenza fisica del sovrano che le ha emanate, si è cominciato a far leva sulla continuità ed identità dell’organo, a prescindere dal titolare del momento.[12].

Ma negli ordinamenti contemporanei, in cui la potestà legislativa risiede in organi collegiali e, talora , è ripartita tra più organi, si ricorre alla finzione giuridica della identità della funzione legislativa, intendendosi come tale non la nozione astratta ed indeterminata ma quella concretamente attribuita dall’ordinamento ad un determinato organo, poiché altrimenti dalla premessa  che i Consigli regionali svolgono anche essi funzione legislativa dovrebbe inferirsi che le leggi regionali sarebbero idonee ad interpretare autenticamente le leggi statali.

Ma l’identità della funzione legislativa così intesa è sufficiente  a ritenere di interpretazione autentica soltanto gli atti provenienti dallo stesso organo. Occorre invece riferirsi alla pari forza di legge dell’atto interpretativo e dell’atto interpretato per giustificare la interpretazione autentica  delle leggi da parte dell’esecutivo.

Pertanto riferita alle leggi è detta interpretazione autentica l’interpretazione che della legge o  disposizione di una precedente legge dà il legislatore (inteso in senso lato) con  una successiva legge o atto equiparato (dell’esecutivo).  Ne discende che nell’ordinamento italiano una legge (in senso formale) può interpretare autenticamente un decreto legislativo o un decreto legge  e, viceversa (ma non tutti concordano sul viceversa[13]), un decreto legge o un decreto legislativo (in quanto atti aventi  forza di legge) possono interpretare autenticamente  una legge. E se generalmente è ammesso che una legge possa interpretare un regolamento, non lo è invece il viceversa, benché qualche volta ciò sia accaduto[14]

La definizione legislativa come interpretazione autentica

Vi è un certo rapporto tra definizione legislativa ed interpretazione autentica nel senso che la prima è una forma di interpretazione contestuale che dal legislatore viene apposta per prevenire o limitare l’insorgenza di contrasti interpretativi, mentre la legge interpretativa dichiara il significato di una parola o di una espressione di una precedente legge e tende ad eliminare un contrasto interpretativo effettivo o virtuale. Ma il punto di contatto si arresta qui perché generalmente si assume che la legge interpretativa dispone sul significato della sola legge interpretata e non va oltre di essa, mentre si presume che la definizione legislativa valga oltre, almeno per le successive leggi aventi lo stesso oggetto della legge contenente la definizione

Legge di interpretazione autentica e legge interpretativa

 Si tratta di espressioni equivalenti , anche se la prima, tradizionale, richiama il concetto di identità del soggetto e non di identità della funzione legislativa.

 Legge interpretativa e legge sulla interpretazione

Esprimono due concetti differenti. La legge interpretativa attribuisce e prescrive un significato ad un determinato enunciato o parola. La legge sulla interpretazione prescrive invece un modo di procedere per attribuire significato agli enunciati legislativi.[15]Nel primo caso siamo dinanzi ad un risultato interpretativo, nel secondo caso di fronte ad un metodo interpretativo, quale è quello previsto dal su ricordato articolo 12 delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile.

Cenni storici sull’interpretazione autentica

L’istituto dell’interpretazione autentica ha avuto la più larga e decisa affermazione nel diritto giustinianeo ma la sua origine è più antica.

Il divieto  posto ai giudici dalle costituzioni  dell’imperatore Giustiniano di interpretare le leggi non era né poteva essere assoluto. All’imperatore “cui soli concessum est et leges condere et interpretari” era riservata la facoltà di  risolvere tutti quei casi dubbi per i quali riusciva difficile l’applicazione della norma giuridica.

 Nell’età di mezzo la situazione progressivamente si capovolge : l’interpretazione autentica viene riconosciuta ma è eccezionale e sussidiaria alla interpretazione dottrinale che prevale ed assume una autorità sempre più estesa. 

Con il consolidarsi delle monarchie assolute l’istituto della interpretazione autentica ritorna in auge. Verso la fine del ‘700 esso è sancito nella legislazione positiva di vari Stati europei.

In Austria l’imperatore Giuseppe II riproduce quasi integralmente il sistema giustinianeo secondo il principio cuius est condere ,eius est interpretari.

Nella Prussia di Federico II il codice del 1794 prevede un istituto che aveva lo scopo di provocare l’interpretazione autentica. Il giudice quando trovava dubbio il senso della legge doveva ricorrere ad una Commissione legislativa a cui spettava interpretarne i punti oscuri.

E’ soprattutto attraverso le vicende costituzionali della Francia  nel periodo monarchico e in quello rivoluzionario che si  coglie meglio che altrove la formazione e l’evoluzione dell’istituto.[16]

Per risolvere i conflitti che spesso sorgevano tra il re ed i parlamenti intorno alla facoltà di interpretazione autentica, un’ordinanza del 1667 disponeva che, se nel giudicare le liti, sorgeva qualche dubbio o difficoltà nella esecuzione degli editti, le Corti dovevano ricorrere al Re per attenderne le istruzioni (Réferé au législateur ). Con ciò non si intendeva interdire alle Corti l’interpretazione, ma togliere alle stesse il privilegio secolare che i parlamenti  ed in particolare quello di Parigi (organi non legislativi) si erano arrogati di interpretare le leggi mediante arrèts de réglement aventi efficacia generale. L’ordinanza ebbe però scarsa efficacia.

 E’ soltanto con la Rivoluzione, e in attuazione del principio della separazione dei poteri, che venne tolta alla autorità giudiziaria la facoltà di interpretare le leggi in modo obbligatorio. Il decreto del 24 agosto 1798, vietando tale forma di interpretazione (tit.II,art.10), riservò all’Assemblea legislativa l’interpretazione delle leggi, stabilendo che i giudici “si indirizzeranno al corpo legislativo tutte le volte che crederanno necessario di interpretare una legge” (art. 12)

Accanto a questa forma di interpretazione autentica detta  facoltativa, con la legge istitutiva della Corte di cassazione del 1° dicembre 1790, veniva introdotta la interpretazione autentica  cosiddetta obbligatoria nel senso che quando un giudicato fosse stato cassato due volte e che un terzo tribunale avesse giudicato in ultima istanza nello stesso modo dei due primi, la questione da decidersi doveva essere sottoposta al Corpo legislativo, il quale doveva emanare un decreto dichiarativo a cui la Cassazione era tenuta a conformarsi nel suo giudicato (art.21).

L’interpretazione autentica facoltativa cessò con l’entrata in vigore del codice civile del 1804, il cui articolo 4 vietò ai giudici , sotto pena di rendersi colpevoli di denegata giustizia, di rifiutarsi di giudicare sotto pretesto di silenzio, oscurità o difetto della legge.

L’interpretazione obbligatoria, pur con qualche modifica procedurale (costituzione del 5 fruttidoro,anno terzo ; costituzione del 27 ventoso, anno VIII) continuò a sussistere. Con la legge del 16 settembre 1807, in epoca napoleonica, si tornò al primitivo sistema del 1790, ma con l’attribuzione dell’interpretazione autentica non più al corpo legislativo ma all’esecutivo attraverso il Consiglio di Stato, che nell’epoca imperiale era il vero organo legislativo in quanto le leggi erano opera di questo organo che le discuteva e non del corpo legislativo che le adottava senza discussione. Questo sistema resisté anche dopo la caduta di Napoleone finché  la legge del 30 luglio 1828 restituì alla Assemblea legislativa l’attribuzione di interpretare le leggi.

Le vicende francesi influenzarono anche le istituzioni italiane. Nel regno delle Due Sicilie, fu infatti introdotto un sistema  di interpretazione autentica obbligatoria analogo a quello introdotto in Francia con la ricordata legge del 1790.

Nel Regno Sardo, il c. d. codice Albertino (codice civile per gli Stati del Re di Sardegna del 1837) prevedeva la facoltà dei magistrati supremi di provocare un’interpretazione autentica da parte del sovrano. Tale interpretazione però non era obbligatoria, come nel sistema francese ripreso poi dal codice napoletano, ma esclusivamente facoltativa. I magistrati supremi potevano  provocare l’interpretazione legislativa solo quando lo ritenevano necessario e non già nei casi preordinati dalla legge.[17] Nel codice veniva inoltre chiaramente espresso il concetto che le interpretazioni della legge fatte dai magistrati non avevano un carattere di  generalità e di obbligatorietà[18], che è proprio della interpretazione del legislatore. Concetto questo successivamente ribadito dall’articolo 73 dello Statuto.

 II.   L’interpretazione autentica nell’ordinamento italiano

Dagli inizi del regno e per tutto il periodo monarchico nell’ordinamento dello Stato  italiano il  discorso sulle leggi interpretative (o leggi di interpretazione autentica)  ha come fondamento e punto di riferimento lo Statuto albertino del 4 marzo 1848, poi divenuto (1861) Statuto del regno d’Italia. L’articolo 73 dello Statuto stabiliva che “l’interpretazione delle leggi, in modo per tutti obbligatorio, spetta esclusivamente al potere legislativo” [19] Tale disposizione conforme al risalente broccardo “Cuius est condere, eius est interpretari”, riproduceva la disposizione dell’articolo 16 dello codice albertino del 1838[20] (a sua volta mutuata dalla costituzione belga del 1833), ma con una significativa variante consistente nella sostituzione della parola “ Sovrano” con le parole “ potere legislativo” che marcavano il passaggio dal regime assolutistico al regime costituzionale.

Nessun dubbio, quindi, sulla ammissibilità delle leggi di interpretazione autentica nel periodo statutario, anche se una parte della dottrina dell’epoca contestava il fondamento giuridico dell’articolo 73 dello Statuto alla luce del principio della divisione dei poteri e della differenziazione delle corrispondenti funzioni.

 Il discorso si incentrerà quindi sulla natura delle leggi interpretative. A riguardo si manifestano due fondamentali  linee di pensiero che, sostanzialmente, giungono fino ai nostri giorni.

Secondo la prima, che ha il suo retroterra nella scuola dell’esegesi francese, le leggi interpretative hanno carattere dichiarativo ; esse non esprimono di per se stesse una volontà normativa, ma sono volte a chiarire una volontà precedente, esse si limitano, cioè, a rendere esplicito il significato implicito di una precedente disposizione di legge.

La seconda linea di pensiero  è rappresentata da coloro che pongono l’accento sul momento precettivo della legge interpretativa. Questa è diretta ad imporre in modo obbligatorio per tutti un dato significato. Non è rilevante che l’interpretazione sia quella “esatta” o meno. La legge interpretativa ha sempre un contenuto innovativo giacché dalla sua entrata in vigore solo una interpretazione è ammessa  a fronte delle più possibili in passato. [21] .

Un punto di vista intermedio tendente a conciliare gli aspetti positivi delle due teorie è quello  secondo cui la legge di interpretazione autentica sarebbe nel contempo dichiarativa ed innovativa : dichiarativa in quanto ricognitiva delle virtualità di significato dell’atto interpretato, innovativa dal momento che sopprimerebbe questa potenzialità di significati, rendendoli tutti, tranne uno, inutilizzabili[22]

Sulla legittimità delle leggi di interpretazione autentica nel nuovo ordinamento costituzionale

All’indomani dell’entrata in vigore della Costituzione (1948) furono prospettati  dei dubbi circa l’ammissibilità nel nuovo ordinamento costituzionale delle leggi c.d. di interpretazione autentica. Anzi qualche autore come il Marzano negò recisamente l’ammissibilità di tali leggi[23].

Gli argomenti avanzati a sostegno di questa tesi, ed in parte ripresi sia pure con differenti accentuazioni dal Castellano e dal Ribolzi, si possono sintetizzare in tre punti

  1. inesistenza di una norma attributiva della potestà di interpretare le leggi 
  2. interferenza nella sfera riservata all’ordine giudiziario;
  3. violazione del principio della irretroattività  della legge

Con riserva di trattare in altro paragrafo i punti 2 e 3, l’affermazione di cui al punto 1) è basata sull’argomento che la vigente Costituzione non contiene alcuna disposizione che espressamente attribuisca al potere legislativo la facoltà di interpretare le leggi in modo per tutti obbligatorio, così come era disposto dall’articolo 73 dello Statuto. La mancata riproduzione di tale precetto nella Costituzione starebbe a significare  la contrarietà del legislatore costituente  all’ interpretazione autentica perché il silenzio in questo caso non può non avere un significato intenzionalmente innovativo.[24]Si argomenta inoltre che neppure nelle disposizioni preliminari sulla legge in generale, che pure trattano della interpretazione, c’è traccia o riferimento alla interpretazione autentica. Si ricorda anche che, vigente lo Statuto, la stessa norma dell’articolo 73 era stata oggetto di contestazione da parte di qualificata dottrina (Giaquinto) alla luce del principio della divisione dei poteri e della differenziazione delle corrispondenti funzioni.

Infine, in tempi più recenti e  sia pure con il lodevole intento di porre un limite alla proliferazione di leggi pseudointerpretative viene anche riesumato l’argomento che non può parlarsi di interpretazione autentica per mancanza del requisito di identità tra l’autore della legge interpretata e l’autore della legge interpretante. L’argomento è stato avanzato da Zingales e da Giuseppone, secondo i quali l’identità dell’organo giustificherebbe esclusivamente l’interpretazione autentica di una legge ad opera delle stesse Camere che l’hanno approvata per cui “ una volta esauritasi una legislatura, tutte le leggi emanate in quell’arco temporale non potrebbero più formare oggetto di interpretazione autentica” [25]

Sull’argomento del silenzio della Costituzione  è stato obiettato che il fondamento delle leggi interpretative è insito nella stessa funzione legislativa per cui non rileva che nel testo costituzionale manchi un espresso richiamo alla potestà interpretativa del legislatore. Il concetto, a suo tempo già espresso dal Degni, [26] è stato illustrato da A. Amorth secondo il quale il fondamento per la emanazione  delle leggi di interpretazione autentica non va necessariamente  ricercato in una espressa disposizione costituzionale, quanto molto più semplicemente nella stessa funzione legislativa, oltre che nella continuità del suo esercizio.[27] Osserva il citato autore che l’esplicitazione del significato delle proposizioni normative e della terminologia in esse adoperata, è da ritenersi una estrinsecazione del tutto naturale della attività legislativa, “come si vede laddove, nel testo di una medesima legge, si destina una proposizione normativa ( una definizione) a fissare il preciso significato di un termine o di un istituto contemplato o stabilito dallo stesso provvedimento legislativo ; o anche quando, sempre nel medesimo testo legislativo, si impone il raccordo a fine esplicativo di una proposizione normativa con un’altra . Ma ove si voglia procedere a questa esplicazione nel corso del tempo, a distanza cioè dalla emanazione delle leggi le cui disposizioni normative vengono esplicitate - ed è precisamente il distacco temporale che assimila questa attività all’operazione interpretativa, la quale interviene sempre in un momento successivo alla emanazione della disposizione da interpretarsi - una cosa soprattutto abbisogna, che la potestà legislativa continui anch’essa nel tempo. E’ si troppo evidente che se la potestà legislativa fosse venuta meno, neanche si potrebbe addivenire a quella sua estrinsecazione ora accennata”.[28]

Sulla questione della ammissibilità (legittimità) delle leggi interpretazione autentica ha avuto modo di pronunziarsi la Corte costituzionale sin dalle sue prime sentenze. Con la sentenza n.118 del 1957 la Corte chiarì  che “la Costituzione non esclude la possibilità di leggi interpretative, e, come tali, retroattive. Manca nella Carta costituzionale qualsiasi limitazione di ordine generale al riguardo. Si tratta, del resto, di un istituto comunemente ammesso da altri ordinamenti statali, che posseggono i caratteri di Stato di diritto e di Stato democratico”. Questa sentenza è stata oggetto di critica per l’insufficienza e genericità della motivazione in quanto fonda il fondamento della ammissibilità dell’interpretazione autentica sulla mancanza di una norma costituzionale che la vieti[29] e sul fatto della presenza dell’istituto in altri ordinamenti costituzionali.[30]

Leggi interpretative e potere giudiziario

Il secondo argomento addotto per suffragare l’inammissibilità delle leggi di interpretazione autentica è che queste leggi invadono la sfera riservata al potere giudiziario ledendo perciò l’indipendenza e l’autonomia della magistratura, costituzionalmente garantita, e, in definitiva, violando il principio della separazione dei poteri .

Questa argomentazione, sostenuta in dottrina particolarmente dal Marzano (op. cit.), è soprattutto presente e riproposta con frequenza nelle ordinanze di remissione dei giudici di merito.

Ma è lo stesso ordine giudiziario nella sua espressione più alta a rilevare che non è “concepibile uno straripamento del potere legislativo, essendo la funzione giurisdizionale necessariamente applicativa delle disposizioni vigenti…per cui, se la legge muta o se, con ulteriore legge, viene attribuito a precedenti disposizioni un determinato significato, il giudice non può non essere vincolato dalla volontà del legislatore”[31]

Dal canto suo, premesso che non é ipotizzabile, a favore del giudice, una riserva della facoltà di interpretazione che possa precludere quella spettante al legislatore e che l'attribuzione per legge ad una norma di un dato significato non tocca la potestas judicandi ma definisce e delimita la fattispecie normativa che é oggetto di tale potestas (sent39/1993),   la Corte costituzionale sin dalla sentenza n. 118 del 1957 ha ritenuto che l’emanazione di leggi interpretative non incide necessariamente sul principio della divisione dei poteri  né rappresenta di per sé sola una interferenza nella sfera del potere giudiziario. “ E’ certo comunque che non può essere considerata lesiva di tale sfera una legge interpretativa che rispetti i giudicati….e non appaia mossa dall’intento di interferire nei giudizi in corso”. “Se queste circostanze non  ricorrono – è precisato nella altrettanto nota  sentenza n.155 del 1990 – si deve escludere che le attribuzioni del potere giudiziario siano vulnerate, in quanto legislatore e giudice agiscono su piani diversi: l’uno su quello suo proprio introducendo nell’ordinamento un quid novi che rende obbligatorio per tutti il significato normativo dato ad un precedente atto legislativo, l’altro applicando al caso concreto la legge intesa secondo le comuni regole di ermeneutica.” [32]

Con le precisazioni di cui si dirà, a giudizio della Corte il legislatore vulnera le funzioni giurisdizionali:

-                     quando intervenga per annullare gli effetti del giudicato (sent. n.155 del 1990);

-                     quando la legge sia intenzionalmente diretta ad incidere su concrete fattispeciesub iudice[33](da ultimo v. sentenza n. 397 del 1994).

Presupposti e criteri di riconoscibilità delle leggi interpretative

 L’ammissibilità dell’istituto della interpretazione autentica nel vigente ordinamento  costituzionale è oggi generalmente riconosciuta sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza. Rimane invece aperto il discorso sui presupposti,  criteri di riconoscibilità ed effetti della norma interpretativa.

La Corte costituzionale ravvisa come presupposto del ricorso alla legge interpretativa  nell’esistenza di “gravi ed insuperabili anfibologie” (sent.n.187 del 1981), o quando l’intervento del legislatore è giustificato da “obiettivi dubbi ermeneutici” (sent.n.229 del 1999) o è diretto ad “eliminare incertezze interpretative” non presenti ma potenziali (sent. n.133 del 1997). Tuttavia, se nelle suddette sentenze tali presupposti sembrano costituire una condizione necessaria, in altre sentenze apaiono come una mera occasio legis. Anzi la Corte va oltre : “La giurisprudenza costituzionale ha più volte affermato che il legislatore può adottare norme che precisino  il significato di altre disposizioni legislative non solo quando sussista una situazione di incertezza nell’applicazione del diritto o vi siano contrasti giurisprudenziali, ma anche in presenza di un indirizzo omogeneo della Corte di Cassazione, quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma anteriore” (sent. n.525 del 2000).[34] E ciò, come già specificato nella ordinanza n. 488 del 1992, per rimediare a una opzione interpretativa consolidata nella giurisprudenza in senso divergente dalla linea di politica del diritto dal legislatore giudicata più opportuna.

Quali sono i tratti distintivi delle leggi di interpretazione autentica? In base a quali elementi o caratteristiche esse sono  riconoscibili ?

Si possono distinguere due indirizzi in base ai criteri che sono stati prospettati in dottrina o seguiti  dalla giurisprudenza in tutto il corso del secolo appena terminato.

In base al criterio che possiamo definire formalistico-volontaristico la legge di interpretazione autentica viene individuata da elementi formali come il titolo con cui la legge si autoqualifica o dall’uso di determinate espressioni o formule (come “va inteso”, “si intende”, “si interpreta” ecc.) o addirittura da elementi esteriori ( i lavori preparatori) che renderebbero manifesta la volontà del legislatore di interpretare.

Questo indirizzo caratterizza, in prevalenza, la giurisprudenza della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato per tutto il periodo che, grosso modo, va dall’inizio del ‘900 fino agli anni 70. La giurisprudenza si è attestata, salvo qualche eccezione, sull’accertamento dell’animus interpretandi del legislatore con preclusione di ogni indagine sul contenuto interpretativo della legge. Di fronte alla chiara intenzione del legislatore di emanare una legge interpretativa, l’autorità giudiziaria non può non ritenerla tale. Questo punto di vista che troviamo espresso nella sentenza della Corte di cassazione di Roma del 28 giugno1904 ( in Giurispr.ital.I,,1,1904, col. 964)[35] è sostanzialmente mantenuto nei decenni successivi.

 In questo contesto è emblematico  il caso  della valorizzazione del titolo delle leggi  di interpretazione autentica. In generale al titolo delle leggi, da sempre, non è riconosciuto alcun valore giuridico e  soltanto in caso di dubbio significato delle norme viene preso in considerazione quale strumento interpretativo ausiliario. Ma la giurisprudenza (ordinaria ed amministrativa)  ha manifestato un diverso avviso proprio nel caso specifico delle leggi che nel titolo si autoqualificano leggi interpretative o di interpretazione autentica. [36]

 Esplicita è a riguardo la sentenza del Consiglio di Stato n.257 del 1959 :”La volontà del legislatore appare chiaramente dal titolo.. ; e non vale osservare che il titolo della legge non vincola l’interprete, il quale è tenuto soltanto ad ottemperare alle sue statuizioni, perché se è possibile che un complesso di norme concrete e precise abbia la prevalenza su una intitolazione spesso di carattere classificatorio e quindi costituente una enunciazione teorica e dottrinaria che non rientra nella funzione spettante al potere legislativo, altrettanto non si può dire del titolo nel quale si qualifica una legge come interpretativa, ciò che comporta la precisa intenzione del legislatore di dare alla legge stessa  un particolare valore e una particolare efficacia. Il titolo ha in questo caso quindi un preciso significato concreto e manifesta la chiara volontà del potere legislativo”[37]

La volontà del legislatore di interpretare, desunta dal titolo o da altri elementi anche esteriori (i lavori preparatori), non garantisce che sia effettivamente realizzata una legge interpretativa la quale, invece, deve essere valutata per le sue intrinseche caratteristiche. Secondo questo criterio, che possiamo denominare contenutistico, le leggi interpretative sono tali quando realizzino una vera e propria interpretazione, quando cioè siano leggi meramente dichiarative che non esprimono per se stesse una volontà normativa essendo rivolte ad illustrare e chiarire una volontà precedente.

La riconoscibilità della legge interpretativa viene individuata nello speciale rapporto che essa instaura con la legge interpretata.

Generalmente ogni nuova legge che entra a far parte dell’ordinamento instaura molteplici rapporti con la legge (o leggi) precedente. Questi rapporti possono essere di abrogazione, di modifica (sostituzione), di integrazione, di deroga,ecc. A seguito  di ciò il testo della legge precedente non è più lo stesso. Vige  un testo nuovo come modificato dalla nuova legge.

Non così accade con la legge di interpretazione, poiché il testo delle disposizioni della legge interpretata rimane immutato. Si potrà obiettare che l’identità testuale della legge permane  anche nel caso di sopravvenuta legge di proroga o di sospensione, ma si può rispondere che in questo caso tali leggi non si riferiscono al contenuto della legge precedente, bensì alla sua efficacia temporale.

Anche nel caso di legge che modifica tacitamente una precedente legge questa rimane testualmente immutata, ma la differenza è che in questo caso si crea una antinomia che non ha ragion d’essere  nel caso di  legge  di vera  interpretazione.

Poiché la legge interpretativa incide sul significato e non sull’enunciato linguistico della legge interpretata,  strutturalmente essa non può presentarsi sotto forma di emendamento testuale della legge oggetto di interpretazione. E’ vero che la prassi legislativa ci presenta casi di modifiche testuali dichiarate di interpretazione autentica, ma queste sono piuttosto da considerare spie palesi di uso  distorto dell’istituto della interpretazione autentica essendo volte unicamente a dare  in modo surrettizio efficacia retroattiva senza cioè doverla dichiarare espressamente[38].

Altra spia di legge pseudo interpretativa  è l’uso dell’avverbio  “anche” o simili che rivelano l’intenzione di estendere la normativa e non di interpretarla. [39]

La definizione in negativo (ciò che non è ) della struttura della legge interpretativa non è elemento sufficiente per identificare una legge come interpretativa. Vi debbono concorrere in positivo altri elementi : la contemporanea operatività delle due  disposizioni che vengono a costituire un’unica norma e la compatibilità logica del significato attribuito con il tenore testuale della disposizione interpretata  ovverosia  “l’oggettiva plausibilità del risultato interpretativo con la lettera  del testo esplicato”[40]. In altre parole il significato imposto dal legislatore deve essere riconducibile all’ambito semantico della disposizione interpretata e non modificarla.

Con la sommaria descrizione dei due indirizzi (l’uno formalistico e l’altro contenutistico) si è fornita una rappresentazione riassuntiva e schematica che non dà conto della diversificazione delle opinioni dottrinali e degli orientamenti giurisprudenziali esistenti anche nell’ambito di uno  stesso indirizzo, ad esempio se l’intenzione (animus interpretandi) deve essere sempre esplicita nel testo oppure implicita, desumibile anche da elementi extratestuali.

Già la stessa rappresentazione dei due indirizzi non può essere posta in termini di assoluta contrapposizione e neppure in termini di rigida successione temporale.

Non in termini di assoluta contrapposizione, perché se pur è presente in dottrina l’opinione di chi prescinde dalla intenzione del legislatore per cui una legge o disposizione di legge è, per il suo contenuto, interpretativa anche se non espressamente dichiarata e, inversamente, non interpretativa anche se dichiarata come tale[41], vi è ovviamente concordanza nel riconoscere la norma interpretativa dalla compresenza dell’elemento intenzionale e di quello contenutistico .

Non in termini di rigida successione temporale, perché i due indirizzi coesistono, sia pure con la prevalenza, in tempi diversi, dell’uno sull’altro.

 Ciò si nota soprattutto nella giurisprudenza. Infatti, se per un lungo arco di tempo prevale, particolarmente nella giurisprudenza di legittimità, l’indirizzo che fa leva, per il riconoscimento della legge interpretativa , unicamente sulla intenzione del legislatore (ricavabile dal titolo o da altri elementi formali o extratestuali), si deve con tutta probabilità all’uso disinvolto e frequente della legge di interpretazione da parte del legislatore,  che prende piede un diverso atteggiamento giurisprudenziale nei riguardi di tale tipo di legge. Si riscontra cioè una accentuata  tendenza “a sottoporre sempre più ad un esame critico le leggi che si propongono come interpretative[42]

La Gardino Carli, che ha effettuato un’attenta lettura della giurisprudenza degli anni ’70 ed ’80, rileva che la Corte non attribuisce più valore decisivo per individuare la legge di interpretazione agli indici di riconoscimento di carattere formale, privilegiando invece quelli che si fondano sull’accertamento del contenuto della   legge.[43]

Una immediata percezione  di questo nuovo orientamento giurisprudenziale si ha  mettendo a confronto la valutazione del ‘titolo’ data dalla ricordata sentenza del Consiglio di Stato del 1959 n.257 (e analogo giudizio nella sentenza della Corte di cassazione del 13 marzo 1957 n. 843) con quella che viene espressa nella sentenza della Corte di cassazione del 1 ottobre 1980 n.5330 (in Foro it., 1980,I, 2402) in cui non solo si legge.” Il titolo non può valere.. a rendere interpretativa la legge se contrastante con il suo contenuto, ad esso non corrispondente”, ma si rivendica anche “ il potere dell’autorità giudiziaria anche nei confronti di una legge qualificatesi di interpretazione autentica di accertare se essa, alla stregua del suo contenuto, abbia natura interpretativa od innovativa” E, con riferimento al caso di specie, “la palese contraddizione tra tali norme e il titolo della legge...impedisce di poter riconoscere a quest’ultimo, attraverso il maldestro tentativo di attribuirgli natura di interpretazione autentica, efficacia retroattiva”.

Ma di particolare rilievo, ai fini di una valutazione complessiva del mutamento di indirizzo ci sembra la sentenza della Cassazione (sez. civ.) del 29 luglio 1974 n. 2279, nella cui motivazione, richiamandosi alla “più qualificata dottrina”, sono presenti tutti gli argomenti che saranno confermati od  ulteriormente sviluppati dalla successiva giurisprudenza di legittimità (e anche dal giudice delle leggi) nonché oggetto di discussione in sede dottrinale. Si reputa pertanto opportuno riportarne  i passi salienti:

“Nella ricerca dei caratteri tipici delle leggi di interpretazione autentica non va dato essenziale rilievo all’autoqualificazione, a prescindere dalla quale una legge ben potrebbe essere annoverata nel tipo normativo medesimo, esplicandone gli effetti”;

“Nemmeno l’espressa dichiarazione contenuta nella legge è di per sé decisiva se non vi si accompagni la struttura tipica della disposizione interpretativa”;

“Il titolo non può valere a rendere interpretativa una legge in contrasto con il contenuto non corrispondente allo schema caratteristico”;

“ La stessa intenzione del legislatore va utilizzata con cautela, dovendo essere suffragata dalla obiettiva formulazione della disposizione”;

“Indice fondamentale per la individuazione della legge di interpretazione autentica è perciò solo la struttura della fattispecie legale. La prevalenza che deve darsi a tale indice comporta che, a prescindere dal titolo della legge e dalla intenzione del legislatore, va riconosciuta forza di legge di interpretazione autentica alla disposizione che non ha significato autonomo, ma acquista senso e significato solo nel collegamento e nell’integrazione con precedenti disposizioni di cui chiarisce il senso e la portata”;

“Legge di interpretazione autentica è, e solo quella, che in riferimento ad una precedente disposizione, ne impone una data interpretazione con efficacia retroattiva”;

“Così delineata la fattispecie della legge di interpretazione autentica ne consegue che non può assolutamente annoverarsi nella categoria il provvedimento che si limiti a ripetere una vecchia disposizione in modo più chiaro (rendendo ad esempio esplicite talune implicazioni rispetto alle quali erano sorti dubbi applicativi). Poiché la disciplina concretamente dettata  in questo caso non discende dalla congiunta operatività della disposizione previgente e di quella che ha operato la chiarificazione, ma si ha una sovrapposizione di discipline, la precedente delle quali viene ad essere abrogata nella misura in cui ad essa si sostituisce la nuova più perspicua normativa, si resta al di fuori dello schema tipico della interpretazione autentica”.

“Dalla legge di interpretazione autentica che ha per oggetto la puntualizzazione del significato imperativamente imposto alla precedente disposizione con la quale si va a saldare, va tenuta dunque ben  distinta l’ipotesi di una legge sopravvenuta che abroga una precedente disposizione, ripetendola in modo più chiaro”.

Questa nuova impostazione della Cassazione non è senza effetto sull’orientamento della giurisprudenza costituzionale, come si arguisce mettendo a confronto le sentenze della Corte costituzionale  prima e dopo la succitata sentenza della Cassazione del 1974. In verità bisogna arrivare alle sentenze n.233 del 1988 e n.155 del 1990, per trovare affermato in modo esplicito il nuovo orientamento  della Corte costituzionale, poiché ancora in sentenze come la n. 36 del 1985 o la n. 167 del 1986 la Corte ribadisce il concetto che “ è indifferente che il legislatore disponga l’operatività di una legge anche per il passato, anziché mediante un’apposita norma, mediante uno strumento diverso, qual’ è, come nella specie, l’autodefinizione di interpretazione autentica”. Anzi, questo orientamento persisterà in sentenze degli anni successivi, segno dell’esistenza in seno alla Corte di una linea non unitaria (Gardino Carli) o quantomeno di un uso disinvolto dei precedenti [44] a seconda delle convenienze del momento.

Con le sentenza n. 233/1988 la Corte afferma preliminarmente che a fronte di una legge che si autoqualifichi e sia formulata come legge interpretativa, ciò non la esime “dal verificare, ai fini del giudizio di legittimità costituzionale, se la qualificazione e la formulazione siano veramente rispondenti al contenuto dispositivo della legge medesima”. La Corte passa quindi a definire i caratteri ‘propri’ di una legge interpretativa:”Siffatta qualificazione giuridica spetta infatti, a quelle leggi o a quelle disposizioni che riferendosi e saldandosi con altre disposizioni (quelle interpretate, intervengono esclusivamente sul significato normativo di queste ultime (senza, perciò, intaccarne o integrarne il dato testuale), chiarendone o esplicitandone il senso (ove considerato oscuro) ovvero escludendone o enucleandone uno dei sensi ritenuti possibili, al fine, in ogni caso, di imporre all’interprete un determinato significato normativo della disposizione interpretata.” Analogo concetto è espresso nelle sentenze   n.155 del 1990 e 246 del 1992[45]

Rispetto alle precedenti decisioni tendenti ad assimilare tout court le leggi interpretative alle leggi retroattive per cui il ricorso alla legge interpretativa non sarebbe altro che il ricorso ad una tecnica come tante altre a disposizione del legislatore per retroagire, le sentenze n.233/88 e 155/90 ne affermano l’autonomia, la  funzione tipica. L’uso distorto della tipica funzione dell’interpretazione autentica, ossia il tentativo di mascherare come interpretativa una disposizione deliberatamente e volutamente  innovativa costituisce, per la sua irrazionalità, motivo di incostituzionalità. Questo criterio di giudizio fondato sul solo accertamento della non corrispondenza tra la qualificazione della norma ed il suo contenuto non interpretativo ma innovativo, sarà confermato anche in successive pronunce[46].

Sembrava  questo un punto di arrivo della giurisprudenza costituzionale e di sistemazione dell’istituto della interpretazione autentica.“Un punto di arrivo in quanto la sicurezza e la perentorietà di talune affermazioni sembrano ormai aver sgombrato il campo dalle incertezze che avevano segnato molta parte della giurisprudenza anteriore, orientata a risolvere le singole questioni di volta in volta sul tappeto senza nessuna pretesa di ordine ricostruttivo più generale”

In realtà  a queste sentenze se ne alternano altre di segno diverso in cui la Corte non procede all’accertamento del carattere interpretativo della norma impugnata[47].L’attenzione della Corte è invece rivolta a verificare che la retroattività, di cui la legge interpretativa (vera o presunta che sia) è ritenuta ‘naturale’ portatrice, “ trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti” (sent. 229/1997, che richiama espressamente, tra le altre, le sentenze n.432/1997; 376/1995; 153/ 1994)

La retroattività delle leggi interpretative

L’aspetto centrale e più problematico delle leggi interpretative è l’asserita retroattività di tali leggi sulle cui implicazioni i giudizi sono tra loro più distanti.

 E’ detta retroattiva una norma che riconnetta conseguenze od effetti giuridici a fattispecie realizzatesi in un momento antecedente alla sua entrata in vigore[48]

Nell’esaminare questo profilo in relazione alle leggi interpretative, la domanda preliminare da porsi è se nell’ ordinamento italiano siano o meno ammissibili le leggi retroattive, siano esse interpretative o no.

L’articolo 11, comma 1, delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile (c.d. preleggi) recita, secondo una formula risalente al codice napoleonico, “ La legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo”. Essendo tale principio di irretroattività espresso in una legge ‘ordinaria’, quale è il codice civile, esso può essere derogato da altra norma subcostituzionale avente pari efficacia, con l’unico onere di dichiararlo espressamente poiché nel silenzio vale il principio generale dell’articolo 11 delle preleggi.

 Tale disposizione se non vincola il legislatore, tuttavia,  costituisce per esso (come principio generale che “rappresenta un’antica conquista della nostra civiltà giuridica”) una direttiva alla quale normalmente deve attenersi. Per dirla con le parole della Corte costituzionale, l’osservanza del principio “ è rimessa alla prudente valutazione del legislatore” tenuto ad assicurare, in via di principio, la certezza dei rapporti giuridici  intesa come “uno dei cardini della tranquillità sociale e del vivere civile” (sent. 118/1957).

 Un divieto assoluto di retroattività  è posto dalla Costituzione  in materia penale, laddove stabilisce (art.25, comma 2) che “Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso” o come recita in modo più chiaro l’articolo 2 del codice penale “Nessuno può essere punito per un fatto che, secondo la legge del tempo in cui fu commesso, non costituiva reato”.

Pertanto una legge interpretativa che imponesse un significato in peius di una precedente disposizione penale sarebbe illegittima o quantomeno avrebbe effetto solo per il futuro, mentre “dovrebbe cessare di aver efficacia per i soli fatti intervenuti prima della legge interpretativa.”[49]

Poiché il principio di irretroattività risulta costituzionalizzato (e come tale inderogabile dal legislatore ordinario), soltanto in materia penale, ciò significa che una norma retroattiva non penale non è, di per se stessa, costituzionalmente illegittima. Ma non si esclude – e il giudice delle leggi non esclude – che “in singole materie, anche fuori di quella penale, l’emanazione di una legge retroattiva possa rivelarsi in contrasto con qualche specifico precetto costituzionale”. [50]

Circa i confini della ‘materia’ penale, in sede dottrinale sono state date interpretazioni dell’articolo 25 della Costituzione estensive del divieto di retroattività alle figure o situazioni di disfavore. A riguardo la giurisprudenza costituzionale  si è mostrata cauta, anzi in un primo tempo ha escluso tale tipo di interpretazione (sent.29/1961 e 46/1964). Successivamente la Corte ha mostrato un’apertura accedendo ad una lettura dell’art.25 Cost. tale da farvi rientrare  le sanzioni amministrative (sent. 78/1967, punto 4 della motivazione).

Su quale fondamento riposa l’asserita retroattività della legge interpretativa? Secondo un risalente insegnamento la retroattività delle leggi interpretative è conseguenza necessaria della loro natura dichiarativa o ricognitiva di un significato  preesistente nella disposizione interpretata, per cui la legge interpretativa che si limiti ad interpretare una precedente legge  non violerebbe il principio generale di irretroattività in quanto non dispone nulla di nuovo che non fosse implicito  nella legge interpretata. A riguardo gli autori risalenti nel tempo parlano di retroattività apparente (Gabba) ed anzi un autore come il Degni dichiarava essere ” preferibile eliminare l’espressione di retroattività, che può generare equivoci, e parlare, piuttosto, di applicazione della legge interpretata nel senso fatto palese dalla legge nuova”.[51]

Il legame ‘naturale’ tra legge interpretativa e retroattività viene contestato da più di un autore con affermazioni che vanno dalla manifestazione di un dubbio fino alla negazione dell’esistenza di un rapporto necessario.[52]

La Corte costituzionale, dal canto suo, non si è mai pronunciata sul fondamento della ‘naturale’ retroattività delle leggi di interpretazione autentica, limitandosi ad asserire, più volte e in via incidentale, che alle leggi interpretative è “connaturato l’effetto retroattivo”.[53]In sostanza la Corte si è attenuta all’opinione tradizionale.

Il fondamento della retroattività delle leggi interpretative riposerebbe su una consuetudine [54]

L’asserito carattere retroattivo delle leggi interpretative non esime la Corte dall’indagare sui limiti della retroattività di tali leggi.

Secondo la Corte “la sovrana volontà del legislatore nell'emanare dette leggi (interpretative) incontra una serie di limiti che attengono alla salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, di altri fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento (sentenze n. 6 del 1994;424 e 283 del 1993; 440 del 1992 e 429 del 1991); la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto (sentenze n. 424 e 39 del 1993; n. 349 del 1985); la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico (sentenze n. 6 del 1994; 429 del 1993; 822 del 1988); il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario” (sent. n.311 del 1995) “Ciò che vieta di intervenire per annullare gli effetti del giudicato o di incidere intenzionalmente su concrete fattispecie sub iudice” (sent. 525 del 2000).

Circa il problema se il giudicato costituisca di per sé un limite assoluto alle leggi interpretative, ancorché tali leggi siano rivolte soltanto a chiarire la normativa sulla cui base quel giudicato si era formato, la Corte nel caso di specie esaminato (sent.n.397/1994) non chiarisce la sua posizione, ma si limita a ricordare che la questione fu affrontata in Assemblea costituente, dove una proposta in tal senso contenuta nel progetto di Costituzione (e secondo la quale le sentenze non più soggette ad impugnazione non avrebbero potuto essere annullate neppure con legge, salvo in materia penale), era stata respinta dall'Assemblea. [55]

Un caso, unico, di declaratoria di incostituzionalità per incidenza sulla cosa giudicata è la sentenza n.374 del 2000, che annulla l’art. 41, comma 5, della legge 27 dicembre 1997 n. 449.

L’oggetto del giudizio riguardava una disposizione interpretativa che ridefinendo restrittivamente la categoria dei dipendenti della Amministrazione penitenziaria cui riconoscere un più favorevole trattamento stipendiale, disponeva altresì che nei confronti del personale, ora escluso dal novero dei beneficiari e al quale, a seguito di sentenza passata in giudicato fosse già stato corrisposto il relativo trattamento stipendiale, questo dovesse essere riassorbito nei successivi incrementi retributivi, mentre nei confronti di quegli altri dipendenti, ai quali in forza di analoga sentenza definitiva, tale trattamento fosse stato attribuito ma non ancora corrisposto, si sospendeva la relativa corresponsione[56]

“ Proprio questa incidenza – afferma la Corte –  diretta ed esplicita, sul giudicato esclude che la disposizione in questione operi soltanto sul piano normativo, poiché rivela in modo incontestabile il preciso intento legislativo di interferire -senza che vi sia un rapporto di conseguenzialità necessaria tra creazione della norma e incidenza sui giudicati- su questioni coperte da giudicato, non rispettando, in modo arbitrario, la differente condizione di chiabbia avuto il riconoscimento giudiziale definitivo di un certo trattamento economico riguardo a chi non lo abbia ottenuto (sentenza n. 15 del 1995). Sotto questo profilo sussiste quindi la prospettata lesione dei principi relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale, nonché delle disposizioni relative alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi.”

Tuttavia, nel caso di questa sentenza (374/2000) non tanto rileva la lesione del principio della intangibilità del giudicato quanto la non ragionevolezza e l’arbitrarietà della scelta del legislatore per la disparità di trattamento operata. Inoltre in essa non sembra affermato in modo assoluto il principio della intangibilità del giudicato, ove si consideri l’inciso del passo della sentenza (considerazioni in diritto) soprariportato (in corsivo) “senza che vi sia un rapporto di conseguenzialità necessaria tra creazione della norma ed incidenza sui giudicati”. L’espressione sembra adombrare una implicita adesione a quell’orientamento dottrinale che distingue tra disposizione di legge (retroattiva) che ad ordinamento giuridico immutato incide, illegittimamente, sulla cosa giudicata e disposizione di legge che innovando sul diritto oggettivo può produrre, legittimamente, effetti indiretti sul giudicato.[57]

Relativamente al profilo della  incidenza della legge interpretativa sui giudizi in corso, "non è contestabile –secondo la Corte (sent.n.397/1994) -  che il legislatore ordinario abbia il potere di dettare norme dall'applicazione delle quali possono derivare effetti nei riguardi dei procedimenti giudiziari in corso", specie allorchè tale intervento sia dettato al fine di "impedire una situazione di irrazionale disparità di trattamento" (sentenza n. 91 del 1988). In tali casi la legge interpretativa, "pur interferendo necessariamente nella sfera del potere giudiziario, non incide sul principio della divisione dei poteri" (sentenze n. 118 del 1957 e n. 123 del 1988), dal momento che essa agisce sul piano astratto delle fonti normative, e determina una indiretta incidenza generale su tutti i giudizi, presenti o futuri, senza far venir meno la potestas iudicandi, bensì semplicemente ridefinendo il modello di decisione cui l'esercizio di detta potestà deve attenersi (sentenze n. 240 del 1994;n. 402 e 39 del 1993;6 del 1988). Qualora, invece, risulti l'intenzione della legge interpretativa di vincolare il giudice ad assumere una determinata decisione in specifiche ed individuate controversie, la funzione legislativa perde la propria natura ed assume contenuto meramente provvedimentale, come nel caso in cui "il legislatore, usando della sua prerogativa di interprete d'autorità del diritto, precluda al giudice la decisione di merito imponendogli di dichiarare l'estinzione dei giudizi pendenti" (sentenza n. 123 del 1987).[58]


Appendice

 Aspetti quantitativi del ricorso all’interpretazione autentica

Se nel periodo statutario il ricorso allo strumento dell’interpretazione autentica costituiva un fatto  sporadico[59] (motivato da una effettiva oscurità della disposizione normativa o dalla  necessità di eliminare divergenze giurisprudenziali in atto) oggi il fenomeno ha assunto  proporzioni vistose.

Limitando il discorso all’ultimo cinquantennio, a partire cioè dall’entrata in vigore della costituzione repubblicana, è possibile fornire, entro i limiti che sono appresso precisati, alcuni dati quantitativi.

Nessuno  si è sobbarcato all’improba fatica di una esaustiva verifica sul campo, leggendo cioè ad una ad una le leggi che nel cinquantennio sono state promulgate. Alcuni autori, per suffragare il proprio assunto, hanno, tuttavia,  fornito dei dati  relativi a questa o quella legislatura[60] avvalendosi di repertori cartacei nei quali sono elencati i titoli delle leggi da cui hanno tratto le leggi  autoqualificantisi di interpretazione autentica. Ciò  è, evidentemente, insufficiente, perché disposizioni interpretative si trovano anche nel corpo di leggi che nel titolo non si autoqualificano come interpretative. Oggi a questo deficit di informazione si può rimediare, ma soltanto in parte, mediante il ricorso  ai sistemi di documentazione legislativa su base elettronica. Soltanto in parte, sia per i limiti temporali delle raccolte di legislazione in testo integrale dei sistemi informativi del Poligrafico dello Stato e della Corte di cassazione (quest’ultimo dal 1971) sia perché i sistemi di ricerca, per come sono stati concepiti, non consentono una facile ricerca, sicché una parte del lavoro è da effettuare manualmente.

Per ottenere i dati sotto riportati si è proceduto nel modo seguente:

1) in primo luogo si è effettuata una ricerca (negli archivi “Titlex” della Cassazione ed “iter legis” della Camera dei deputati) sui titoli delle leggi statali tramite le parole “interpretazione autentica” , “norma (e) interpretativa (e)”,  e “disposizioni interpretative”. Analogamente si è proceduto per le leggi regionali.

Il risultato complessivo per il periodo dal 1949 al 1999 è di 185 leggi statali ( di cui 156 aventi nel titolo la dizione  “interpretazione autentica” e 29 la dizione “norme interpretative”) e di 556 leggi regionali.

Come risulta dalla tabella che segue il maggior numero di leggi statali autoqualificantisi  di interpretazione autentica sono state emanate negli anni  ’60:

---------------------------------------------------------------------------------------tabella

Periodo 1949-1959 :  32  leggi

1960-1969 :  51  leggi

1970- 1979 :  39  leggi

1980-1989 :   37  leggi

1990- 1999 :   23  leggi

2000-2003(sett): 3 leggi

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2. Questi dati, tuttavia, non danno assolutamente conto dell’ampiezza e della evoluzione quantitativa  del fenomeno della interpretazione autentica, senza il conteggio delle singole disposizioni interpretative  sparse nelle leggi che nel titolo non si autoqualificano di interpretazione autentica. Per ottenere questi dati la via da seguire era la interrogazione della banca dati di legislazione della Corte di cassazione mediante un certo numero di parole significative ricorrenti o presunte ricorrenti nel corpo delle leggi  (quali “si interpreta (no),”  “si intende” e loro variazioni verbali) escludendo dalla ricerca le leggi  di cui al numero precedente al fine di evitare doppioni.

Ma per le ragioni esposte all’inizio di questa appendice la ricerca è stata necessariamente limitata  al periodo dal 1971 (data di partenza  dei testi legislativi memorizzati in testo integrale nella banca dati)  al 1999 mentre le chiavi di ricerca utilizzate, data la gran massa di documenti da visionare, sono state soltanto le forme del verbo interpretare.  Ciononostante il risultato è sorprendente, perché, come risulta dalla tabella che segue, sono state conteggiate complessivamente 551 disposizioni interpretative contenute in leggi statali diverse da quelle considerate nel punto 1), escluse anche le leggi di ratifica con i loro annessi

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                                Anni                   disposizioni interpretative

                             1971-1979                          20

                             1980-1989                          119

                             1990- 1999                         412

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        Ma il numero delle disposizioni interpretative è certamente molto più alto, non meno del doppio, come si desume da un breve assaggio effettuato adoperando la espressione “si intende” e sue variazioni .

     Per quanto concerne le leggi regionali di interpretazione autentica  una ricerca effettuata per via telematica alla data del 25 luglio 2000,  limitatamente alle leggi aventi nel titolo le parole ‘interpretazione autentica’, ha dato i seguenti risultati:

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Regione                                   n. leggi

                           Abruzzo                                            56

                           Basilicata                                          12

                          Calabria                                             12

                          Campania                                           14

                          Emilia-Romagna                                25

                          Friuli-Venezia Giulia                         150

                          Lazio                                                 22

                          Liguria                                              10

                          Lombardia                                        13

                          Marche                                             9

                          Molise                                              17

                          Piemonte                                          13

                         Puglia                                               10

                         Sardegna                                          27

                        Sicilia                                               67

                        Toscana                                           20

                        Trentino-Alto Adige                        10

                       Umbria                                             9

                       Valle D’Aosta                                  24

                       Veneto                                             22

                       Bolzano (prov.)                                8

                       Trento (prov.)                                  6

                                                            Totale        556

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           Per  la mole del materiale  non è stato possibile effettuare un’analisi del tipo di quella condotta su un materiale ristretto da G. Castellano[61] , ma colpisce la frequenza di disposizioni interpretative inserite  nelle leggi costituenti il c.d. collegato alla finanziaria e quelle presenti nei decreti legge. E molte di esse sono ictu oculi tutt’altro che interpretative, essendo immediatamente percepibile il loro contenuto innovativo.

Da un esame effettuato, relativamente al periodo 1991- 1996, sulle leggi statali intitolate di interpretazione autentica e sulle disposizioni interpretative contenute nelle leggi collegate alla ‘finanziaria’ nel medesimo periodo, G Verde ha tratto le seguenti conclusioni:

-                     in alcune ipotesi l’interpretazione interviene per precisare il senso di disposizioni caratterizzate da ambiguità derivanti da enunciati mal formulati o il cui senso muta in rapporto ad altre disposizioni;

-                     vi sono  casi di interpretazione che presentano margini di incertezza circa la individuazione della disposizione autenticamente interpretata;

-                     altre volte il riferimento non è pertinente, ma serve ad  introdurre  un quid novi con la efficacia tipica della legge interpretativa;

-                     vi sono poi casi la cui finalità è di imporre una interpretazione che  ‘costi’ alle casse dello Stato  meno di altre interpretazioni;

-                     in fine, non mancano interpretazioni pleonastiche, il cui fine sembra di ribadire agli organi dell’applicazione l’obbligo di darvi corso. [62]

Oltre che sulla quantità, i cui numeri pur sempre esprimono una certa inaccuratezza o imprecisione nella redazione delle leggi, le critiche si sono appuntate soprattutto  sull’uso distorto dell’istituto tale da  configurare l’eccesso di potere legislativo.

Tra i casi più clamorosi  si ricordano:

-                     la legge  27 1980 n.112, che qualificandosi di interpretazione autentica del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 29 luglio 1947 n.804 stabiliva che gli istituti di patronato hanno personalità giuridica di diritto privato (anziché pubblico come fino ad allora ritenuto da varie pronunce nonché dall’inquadramento del personale nel settore pubblico) e ciò al fine di sottrarre i loro amministratori alla più grave imputazione di peculato rispetto a quella di appropriazione indebita;

-                     l’articolo 3, terzo comma, della legge 25 febbraio 1987 n.67 recante disciplina delle imprese editrici  e provvidenze per l’editoria. Oggetto della sentenza n. 155 del 1990 l’illegittimità viene pronunciata non per lesione della sfera del giudiziario (essendo la disposizione interpretativa diretta ad incidere sull’esito del processo in corso in cui doveva essere applicata la precedente disciplina antimonopolistica) ma per non corrispondenza tra qualificazione della disposizione (come interpretativa) ed il suo contenuto.

Suscitano, in fine, qualcosa in più della semplice perplessità le varie leggi o disposizioni di legge di interpretazione autentica che intervengono a distanza di anni, ad esempio:

-                     art. 30 , primo comma, della legge 29 marzo 1983 n. 93 (dopo 26 anni);

-                     art. 2, comma 9, del decreto legge n.510 del 1996, convertito in l. 608/1996 (dopo 49 anni);

-                     art. 11 della legge n.67 del 1988 (dopo 53 anni)


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APPUNTI

 la facoltà del potere giudiziario di istituire un indagine rivolta ad accertare se una legge, qualificata espressamente o tacitamente come interpretativa, contenga o meno nuove disposizioni, non vuol dire che si debba  il subordinare il comando, contenuto nella legge interpretativa, in quanto dichiara il significato della legge interpretata, all’esattezza dell’opinione del legislatore, alla correttezza o meno dell’interpretazione data dal legislatore. Cio, evidentemente sarebbe arbitrario e contraddirebbe al principio fondamentale del nostro ordinamento costituzionale, secondo cui il giudice non deve giudicare de legibus ma secundum leges....Qualunque sia l’interpretazione data dal legislatore ad una legge anteriore, essa è obbligatoria per il giudice, giacché, se così non fosse, oltre a legittimare la ribellione alla legge, lo scopo della interpretazione autentica verrebbe interamente a mancare. Ma egualmente arbitrario sarebbe interdire al giudice ogni indagine diretta a stabilire se ed in quanto la legge interpretativa sia rimasta nei limiti della interpretazione od abbia stabilite norme nuove, le quali, come ho notato, devono applicarsi solo per l’avvenire.(Degni,p.108)

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sentenza n.155 del 1990 (punto 4 considerazioni in diritto)

“ Fondata è invece la questione sotto il secondo dei profili dedotti, essendo chiaro che il legislatore, oltrepassando i limiti di ragionevolezza, ha definito interpretativa una disciplina che, invece, ha natura innovativa.

In conformità ad una costante giurisprudenza (cfr. da ultimo la sent. N.233 del 1988), va riconosciuto carattere interpretativo soltanto ad una legge che, fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne chiarisce il significato normativo ovvero privilegia una tra le tante interpretazioni possibili, di guisa che il contenuto precettivo è espresso dalla coesistenza delle due norme (quella precedente e l’altra successiva che ne esplicita il significato), le quali rimangono entrambe in vigore e sono quindi anche idonee ad essere modificate separatamente”

****************

V. Modugno p.33 osservazioni sulla sentenza n.155 del 1990.

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Racioppi e Brunelli ,p.588-89 “Il giudiziario ha bensì la facoltà di interpretare le leggi in modo obbligatorio ma non per tutti ,ripetesi,  sibbene per le sole parti in causa.

Quando, invece, si palesi la necessità di una interpretazione obbligatoria per tutti , qursta non può spettare che al Potere Legislativo ; dappoiché interpretare una legge in modo per tutti obbligatorio, non è altro che dare una norma , la quale regoli in modo astratto e generale tutta la serie indefinita di casi concreti che possono presentarsi. Ora ,il dare le norme è precisamente funzione legislativa ; e tanto esorbiterebbe il legislatore il quale pretendesse interpretare una norma in modo obbligatorio per un singolo e concreto rapporto giuridico, quanto il giudice che pretrendesse interpretarla in modo obbligatorio per tutti.

Già la sapienza romana aveva sentenziato eius est legem interpretari cuius est condere ; il quale dettato costituisce appunto come il fondamento logico dell’interpretazione autentica.”

     Si possono distinguere essenzialmente due categorie di leggi interpretative:

-                     quelle intese a prevenire o superare contrasti giurisprudenziali;

-                     quelle volte a reagire ad una interpretazione politicamente non gradita;


[1]  G. GAVAZZI, Sulla interpretazione autentica della legge , in Studi giuridici in memoria di Alfredo Passeríni. Bocca, Milano, 1955, p.153)

[2]Sulla tecnica di  redazione delle leggi si rinvia al mio, Introduzione alla legistica:l’arte di preparare le leggi, Giuffrè, Milano, 2004 (3° ediz.) e alla bibliografia ivi allegata.

[3] Vale osservare che l’attribuzione della chiarezza ad un testo presuppone già una interpretazione, sia pure rapida ed intuitiva e come tale inavvertita. Giustamente è stato affermato che  “la decisione sulla chiarezza o meno di un enunciato normativo è dei giudici, più in generale degli interpreti.” F. Modugno, Appunti dalle lezioni di teoria dell’interpretazione,CEDAM,1998,  p.9.

[4] R Guastini, Le fonti del diritto e l’ interpretazione, Giuffrè, 1993, pag.357.

[5] Una rassegna critica di tali classificazioni si può leggere in C. Lavagna, L’interpretazione autentica delle leggi e degli altri atti giuridici.Istituto grafico tiberino,Roma, 1942 (edizione provvisoria).

[6] Sul tema v. in particolare G. Tedeschi, Su alcune forme di interpretazione autoritativa della legge, in Rivista di diritto civile,1957, I, p.133 e ss.

[7] F. Modugno, Appunti dalle lezioni di teoria dell’interpretazione.CEDAM, 1998,p.17

[8] Per un esempio, tra i tanti,  si cita la sentenza n.116 del 1990 della Corte costituzionale,ove si afferma (punto 2 delle considerazioni in diritto) “Quest’ultimo (il testo unico n. 203 del 1951) ha natura di atto avente forza di legge (cfr.sentenza n.46 del 1969), in quanto risulta emanato in virtù di una norma legislativa (articolo 21 della legge 24 febbraio 1951,n.84), la quale, ancorché formalmente di “autorizzazione,”deve ritenersi nella sostanza assimilabile,secondo la prevalente dottrina, ad una vera e propria norma di delegazione.”

[9] Negli ordinamenti più antichi, vigente il diritto comune, l’interpretatio dei giuristi costituiva una auctoritas,una vera e propria fonte del diritto.

[10] Si discute se le disposizioni dell’articolo 12 delle preleggi siano dirette ai giudici o a tutti gli interpreti. Per un panoramma dei diversi problemi interpretativi dell’articolo 12 si rinvia in particolare a :

G.Tarello, L’interpretazione della legge. Milano, Giuffrè, 1980, pag.287 e ss. ; R. Guastini,Le fonti del diritto e l’interpretazione.Milano, Giuffrè,1993, pag.389 e ss. ; F. Modugno, Appunti dalle lezioni di teoria dell’interpretazione, cit., pag.79 e ss.

[11] Racioppi e Brunelli, Commentario allo Statuto del Regno.Torino,1909, III, p.590

[12] Antesignano di questa concezione è, nell’età di mezzo, è Baldo che scriveva “ Imperator qui est nunc potest interpretari legem Justiniani quia gerit illud officium”

[13] v. ad esempio F. Pergolesi (Diritto costituzionale.Cedam,1963, p.288) per il quale al quesito se le norme contenute in leggi ordinarie possano essere interpretate autenticamente con norme contenute in decreti-legge o in decreti legislativi “si deve dare risposta negativa secondo un esercizio corretto della decretazione d’urgenza e della decretazione delegata”. La prassi, tuttavia, ci mostra che numerose sono le disposizioni interpretative  contenute in atti aventi forza di legge  Contro questa prassi sembra ora andare una recente legge in materia di diritti del contribuente (legge 31 luglio 2000 n.213) che recita “ L’adozione di norme interpretative in materia tributaria può essere disposta soltanto in casi eccezionali e conlegge ordinaria, qualificando come tali le disposizioni di interpretazione autentica” (art.1, comma 2).

[14] E’ il caso del della interpretazione autentica del decreto legge n.427 del 1973 data dal regolamento di esecuzione del decreto stesso con DM.3 agosto 1973, secondo cui per “carni fresche” si intende anche il “bestiame vivo da macello”

[15] G. Tarello,op.cit. p.242

[16] Una analitica descrizione di queste vicende è in François Laurent, Principi di diritto civile (trad.ital.1900), a cui si richiamano F. Degni e G.Tarello.

[17] Art. 16 cod. civ.”Al Sovrano spetta  l’interpretare la legge in modo per tutti obbligatorio : qualora i magistrati supremi credano necessaria siffatta interpretazione potranno fare al Re le opportune rimostranze”

[18] “ Le sentenze dei magistrati non avranno mai forza di legge” (art 16, 3° capov.)

[19] Sulla lettura di tale articolo, se cioè esso fosse diretto a stabilire un potere del legislatore o piuttosto intendesse in negativo inibire agli organi giudiziari di dare interpretazioni obbligatorie così commentava il Cammeo :”Che questa disposizione (l’art. 73) abbia probabilmente un significato negativo, cioè quello di interdire ai giudici di pronunciare per via di regolamento con efficacia di interpretazione autentica, emerge dai precedenti storici della legislazione sarda sopra ricordati, dalla collocazione stessa dell’articolo nel capo che tratta dell’ordine giudiziario nonché dall’avverbio “esclusivamente”. Ma sarebbe errore limitarne la portata a questo solo senso negativo, come qualcuno ha creduto.    L’articolo ha una portata positiva e indica l’attribuzione (spetta) al legislatore della interpretazione autentica. Pertanto l’articolo la ammette, sotto la riserva della competenza esclusiva, così determinata. E siccome ammettere l’interpretazione autentica vuol dire ammetterla con efficacia retroattiva, sia per ragioni logiche sia per ragioni storiche, così si può dire che la teoria della retroattività nel nostro diritto trova il suo fondamento nello statuto” op. cit. col. 328 ; sul punto v. ora A. Gardino Carli, Il legislatore interprete. Milano, Giuffrè. 1997, pag. 14 e ss.

[20] L’art. 16 recitava :” Al Sovrano spetta l’interpretare la legge in modo per tutti obbligatorio”.

[21]Tra gli altri v. G.U. Rescigno, Leggi di interpretazione autentica e leggi retroattive non penali incostituzionali, in Giur. cost. 1964 p.774, per il quale“la legge di interpretazione si qualifica come quella legge che impone una interpretazione indipendentemente dalla sua esattezza

[22] In questo senso A. Predieri, Interpretazione autentica e collisioni con i diritti costituzionali alla difesa e al giudice naturale e precostituito nelle leggi sulle concentrazioni editoriali, in Quaderni Nomos, 1, 1989. L’aspetto al tempo stesso dichiarativo ed innovativo della norma di interpretazione autentica era già stato messo in luce dal Cammeo (L’interpretazione autentica,in Giurisp.ital 1907, IV,col.314) che vi ravvisava “ a) un elemento logico: l’enunciazione di una opinione ; b) un elemento volitivo: un comando”.

[23] ,Marzano,

[24] Marzano, op. cit. p.171

[25] M. Zingales, note in tema di interpretazione autentica, in Nuovi studi politici.1979, p.74. Nello stesso senso  V. Giuseppone, l’interpretazione autentica delle norme giuridiche e il precetto di cui al primo comma dell’articolo 11 delle preleggi, in I tribunali amministativi regionali,1994  p. 29.

[26]  Degni, op. cit. p.88 : ” Sono convinto che essa (l’ammissibilità della interpretazione) non debba fondarsi su di un preciso testo di legge, perché rientra nella funzione propria del potere legislativo”

[27] v. contra  R. Quadri, Dell’applicazione della legge in generale, in Commentario del codice civile, a cura di Scialoja e Branca, 1974, secondo il quale “è grave errore il supporre che la potestas legiferandi comprenda, quasi a fortiori,anche nello Stato moderno, la potestas interpretandi.”p.153.

[28] A. Amorth, Leggi interpretative e leggi di sanatoria nei rapporti tra potere legislativo e potere giudiziario,in Riv. trim.dir. pubbl.,1958,p.77. L’argomento è stato ripreso da G. Verde nel suo saggio  “ L’interpretazione    autentica della legge” (pag.8 e ss)

[29] G. Castellano,  interpretazione autentica della legge e politica del diritto, in Politica del diritto.1971, p.599

[30] A.Gardino Carli, op.cit. p.43

[31] Cass.,sez. I, 25 ottobre 1986 n.6260, in Giust. Civ.,1986, p. 3053

[32]Rilevano alcuni autori (De Mita, Pugiotto) che la distinzione posta dalla Corte pecca di eccessivo formalismo dato che “l’interpretazione autentica vincola il giudice ed è emanata proprio allo scopo di impedire interpretazioni diverse”

[33] E’ il caso, ad esempio,  dell’articolo 10, primo comma,  della legge 6 agosto 1984 n.425, dichiarato illegittimo dalla Corte cost.(sent. n.123 del 1987) in quanto “ preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di dichiarare d’ufficio l’estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge sopravvenuta”.

[34] v. anche sent. 311/1995, 397/1994, ord.480/1992,; nella ordinanza n.480 è riportato un passo di sentenza della Corte di cassazione (n.2740 del 1992) del seguente tenore: “ non è contestabile la legittimità del ricorso a tale forma di produzione giuridica da parte del  legislatore  anche in presenza di un indirizzo giurisprudenziale omogeneo della Corte di cassazione investita del potere monofilattico”

[35] La sentenza è ampiamente criticata da Degni, op. cit. p.107 : “ Non v’ha chi non veda quanto sia erronea e pericolosa la massima, ritenuta pure dalla Corte di cassazione di Roma , che non sia lecito al giudice esaminare se e in quanto una legge , che ha voluto essere interpretativa, abbia conservato interamente tal carattere,o contenga, in tutto o in parte, nuove disposizioni. E si noti che con ammettere la facoltà del potere giudiziario di istituire un indagine rivolta ad accertare se una legge, qualificata espressamente o tacitamente come interpretativa, contenga o meno nuove disposizioni, non vuol dire che si debba  il subordinare il comando, contenuto nella legge interpretativa, in quanto dichiara il significato della legge interpretata, all’esattezza dell’opinione del legislatore, alla correttezza o meno dell’interpretazione data dal legislatore. Ciò, evidentemente sarebbe arbitrario e contraddirebbe al principio fondamentale del nostro ordinamento costituzionale, secondo cui il giudice non deve giudicare de legibus ma secundum leges....Qualunque sia l’interpretazione data dal legislatore ad una legge anteriore, essa è obbligatoria per il giudice, giacché, se così non fosse, oltre a legittimare la ribellione alla legge, lo scopo della interpretazione autentica verrebbe interamente a mancare. Ma egualmente arbitrario sarebbe interdire al giudice ogni indagine diretta a stabilire se ed in quanto la legge interpretativa sia rimasta nei limiti della interpretazione od abbia stabilite norme nuove, le quali, come ho notato, devono applicarsi solo per l’avvenire.”

[36] Non è inopportuno ricordare che l’apposizione del titolo alle leggi era opera dell’esecutivo (R.D.21 aprile 1861 n.2 e R.D. 28 nov 1909 n.810 . E’ nel regolamento del 1932 (R.D. 2 settembre 1932 n.1239) di esecuzione del testo unico 24 settembre 1931 n.1256, concernente la promulgazione e la pubblicazione delle leggi e dei decreti , che appare, pur riaffermandosi la competenza dell’esecutivo, una importante precisazione in direzione della ‘parlamentarizzazione’ del titolo nel senso che “ per le leggi, l’argomento (il titolo)  deve attenersi, per quanto possibile, al titolo ad esse dato nei relativi progetti dagli atti parlamentari”(art.1). Soltanto con il Regolamento del 1986 (D.P.R.14 marzo 1986 n.217) si legge “...il titolo deve essere quello risultante dall’attestazione del Parlamento.”

[37] Pubblicata in Foro amm.,1959,I, p. 367 e ss. V. anche la sentenza della Corte di cassazione del 13 marzo 1957 n.843 (Giur. cost. 1957, p.1284 e ss.). Allo stesso criterio si è inizialmente attenuta la Corte costituzionale fino alle sentenze n.233 del 1988 e  n. 155 del 1990.

[38] Tra i molti altri, è il caso, ad esempio, della legge 13 maggio 1966 n. 9 della Regione siciliana che sotto il titolo di interpretazione autentica modifica testualmente la legge di pari data n.8 ; o  della legge statale 29 ottobre 1949 n.789 (intitolata norme interpretative dell’articolo 8 della legge 25 giugno 1949 n.353), il cui articolo unico è così formulato :” il testo dell’articolo 8...è sostituito dal seguente...”   Ma mentre in quest’ultimo caso appare chiaro l’intento di dare efficacia retroattiva alla legge, non altrettanto lo è per la legge di interpretazione siciliana che è di pari data della legge interpretata. Più recente e complesso, ed oggetto di censura da parte  della Corte costituzionale (sent. n. 155 del 1990),  è il caso dell’articolo 3, comma 3, della legge 25 febbraio 1987 n. 67.

[39] v. ad esempio la legge 19 dicembre 1969 n. 1009 che così interpreta l’art.8 della legge 24 dicembre 1949 n.941 :” la dizione degli oli vegetali allo stato commestibile di cui all’art.8 della legge 24 dicembre 1949 n.941, deve intendersi riferita anche agli oli vegetali allo stato greggio direttamente destinati alla raffinazione per uso alimentare” ; v. anche la legge 22 febbraio 1951 n.215, che interpreta la legge 18 ottobre 1942 n.1407, dichiarando che” tra i valori coperti da assicurazione...sono compresi anche i pacchi con valore dichiarato e le corrispondenze assicurate. L’assicurazione stessa copre anche  gli indennizzi corrisposti dall’amministrazione postale e telegrafica  per perdite di pacchi ordinari e di corrispondenze raccomandate verificatesi nelle ricevitorie  a causa di incendio, furto e rapina.”

[40] L’espressione è di A.Gardino Carli, il legislatore interprete.Milano, Giuffrè, 1997 

[41] Così  Landucci, trattato di diritto civile francese ed italiano, 1900 (citato da Degni,p.101) :”La legge può essere interpretativa, anche se il legislatore non l’abbia dichiarato o può non esserlo se l’abbia dichiarato. E’ la sostanza e non l’apparenza che si deve guardare”.

[42] P. Pollastro, sulla pretesa retroattività delle leggi di interpretazione autentica, in riv. Crit.dir. priv., 1988.

[43] A.Gardini Carli, op. cit. p.111-112

[44]  sull’uso dei precedenti da parte della Corte v. A.Anzon, il valore del precedente nel giudizio delle leggi. Milano,1995

[45] sent. 155/1990 : ”Va riconosciuto carattere interpretativo soltanto ad una legge che, fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne chiarisce il significato normativo ovvero privilegia una tra le tante interpretazioni possibili, di guisa che il contenuto precettivo è espresso dalla coesistenza delle due norme (quella precedente e l’altra successiva che ne esplicita il significato), le quali rimangono entrambe in vigore e sono quindi anche idonee ad essere modificate separatamente”. (Questa nozione, in cui è impreciso l’uso del termine ‘norma’ verrà affinata in successiva sentenza, laddove si precisa che la natura di legge interpretativa “va desunta da un rapporto tra norme e disposizioni” (sent. n.424 del 1993, poi richiamata dalla sent. n. 397 del 1994).

Sent. 246/1992: “ Secondo quanto più volte affermato da questa Corte detto carattere (di norma d’interpretazione autentica) ricorre ove la legge, senza modificare il tenore testuale della norma interpretata, ne precisi il significato precettivo, scegliendo una tra le interpretazioni possibili, di guisa che il contenuto sia espresso dalla coesistenza delle due norme, le quali permangono entrambe in vigore, incidendo la legge interpretativa sulla norma interpretata senza abrogarla”

[45] v. sentenze n. 240 e 380 del 1990.

[46] “E’ costante insegnamento di questa Corte che il ricorso da parte del legislatore a leggi di interpretazione autentica non può essere utilizzato per mascherare norme effettivamente innovative dotate di efficacia retroattiva, in quanto così facendo, la legge interpretativa tradirebbe la funzione che le è propria” (sent.n.397 del 1994. v. anche sent.n.376 del 1995). Va rilevato che nel caso della sentenza n.155 del 1990 la declaratoria di illegittimità si basa sulla presa d’atto della Corte della contraddizione della dichiarazione del legislatore di voler interpretare la data norma  con la contestuale dichiarazione di volerla sostituire.

[47]  Sent. n.229/del 1999 “ Non è affatto decisivo verificare se la norma censurata abbia carattere  effettivamente   interpretativo ovvero sia una norma innovativa con efficacia retroattiva”

Sent. n 432 del/1997 “Non è necessario verificare se la disposizione censurata abbia carattere interpretativo oppure…sia una norma puramente innovativa con efficacia retroattiva.. Tanto nel caso della norma propriamente interpretativa quanto in quella della norma semplicemente retroattiva, infatti, questa Corte ha già precisato che la legge rimane pur sempre soggetta al controllo di conformità rispetto al canone generale di ragionevolezza….”

Sent. n.374 del 2000 “Non appare necessario accertare se l’art 41…abbia carattere interpretativo o innovativo della disciplina…”

[48] R. Guastini, Le fonti del diritto e l’interpretazione. Milano, Giuffrè , 1993, p.280

[49] C. Esposito, Irretroattività e legalità delle pene nella nuova Costituzione, in La Costituzione italiana.Saggi.Padova, 1954

[50] Corte cost. sent. n.118 del 1957

[51] Degni, op. cit. p.93,  nota 2.

I sostenitori di questa tesi, ponendo l’accento sul momento dichiarativo, sembrano dimenticare l’aspetto precettivo (già rilevato dal Cammeo), di imposizione cioè del significato prescelto, in relazione al quale, in quanto elemento innovativo (perché esclude ogni altro possibile significato), non puònon porsi la questione del limite della sua efficacia retroattiva.

[52] Al dubbio di F.Pergolesi  ( Annotazioni in tema di cd. leggi interpretative, p.809)  “sulla natura essenzialmente retroattiva delle norme interpretative”, fa seguito l’osservazione di A. Amorth (    ) per il quale  “non vi sarebbe alcuna grave difficoltà a concepire una legge interpretativa che imponesse una certe interpretazione con inizio da un dato momento temporale, escludendone l’efficacia ai giudizi in corso” in particolare laddove “l’interpretazione del legislatore differisse abbastanza notevolmente da quella della giurisprudenza.

Per G.U. Rescigno (Leggi di interpretazione autentica e leggi retroattive non penali incostituzionali,in Giur. cost., 1964 ) non è inammissibile ipotizzare leggi di interpretazione non retroattive. Per il concetto di legge interpretativa il carattere di retroattività non è elemento essenziale, mentre lo è per l’ordinamento italiano ove il fondamento della efficacia retroattiva delle leggi interpretative riposa su una consuetudine  in quanto esse sono  state sempre così intese.

G. GAVAZZI (Sulla interpretazione autentica della legge , in Studi giuridici in memoria di Alfredo Passeríni.Bocca, Milano, 1955, p.153) si propone di dimostrare l'assunto che 'la retroattività della interpretazione autentica non può essere sostenuta in ogni caso, lasciando impregiudicato se non possa essere sostenuta mai”, mentre POLLASTRO (Sulla pretesa retroattività delle leggi interpretative, in Riv. crit. dir. priv., 1988, p.560) a conclusione della sua analisi afferma  che “ l’interpretazione non è mai retroattiva per sua natura”  

[53] Ad es. v. sent 155/90:”…la tipica funzione dell’interpretazione autentica…con il connaturato effetto retroattivo” ; sent. 118/57: “Non è esatto che la vigente costituzione escluda la possibilità di leggi interpretative e in quanto tali retroattive”. A riguardo è da osservare che se la retroattività è connaturata alla legge interpretativa e se al tempo stesso si riconosce al legislatore il potere di limitare la retroattività anche di norme interpretative (sent. n. 245 del 1992) se ne dovrebbe dedurre che la retroattività non è un attributo essenziale della legge interpretativa.

[54]In tal senso G. Duni, Interpretazione autentica della legge penale, in Rivista penale,1962,161; concorda G.U. Rescigno, op.cit., p.780, il quale cita anche una sentenza della Cassazione (Cass, sez.un. 22 gennaio 1957 n.168,in Giur. Cost. 1957, 1141) nella quale vi è una esplicita affermazione che le leggi di interpretazione autentica sono tradizionalmente retroattive.

[55] Si tratta dell’articolo 104 del progetto di Costituzione ,il cui primo comma era così formulato: “Le sentenze non più soggette ad impugnazione di qualsiasi specie non possono essere annullate o modificate neppure per atto legislativo, salvo i casi di legge penale abrogativa o di amnistia,grazia ed indulto.”

Nell’ordinamento italiano il principio della irretrattabilità del giudicato non figura nella Costituzione, ma in norme di legge ordinaria (art.324 c.p.c.; art.2909 c.c.; artt. 90 e 576 c.p.p.)

[56] La sintesi dell’oggetto del giudizio sopra riportata è di Adriana Gardino Carli, Corte costituzionale e leggi interpretative  in Le leggi di interpretazione autentica tra corte costituzionale e legislatore a cura di A. Anzon, Giappichelli, Torino, 2001

[57]Sulla fragilità del limite della cosa giudicata nei confronti del legislatore v. A. Pugiotto, Leggi interpretative e funzione giurisdizionale, in Le leggi....v. precedente nota

[58]La sentenza n.123/1987 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art.10, primo comma, della legge n.425 del 1984 “in quanto preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di dichiarare d’ufficio l’estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge sopravvenuta”

[59] Non si posseggono dati precisi. Annota Ribolzi  (Le leggi interpretative e la nuova Costituzione, in Studi in memoria di Guido Zanobini.Milano, 1965, vol. III, pag.583, nota 6) che nel quarantennio successivo  alla formazione del regno d’Italia furono emanate soltanto sei leggi aventi natura interpretativa 

[60] Ad esempio, per la VII legislatura M.Zingales (op.cit. p.72) riporta un elenco di 15 leggi  che si autoqualificano di interpretazione autentica ; Giuseppone (op.cit.) cita per il periodo 1988-1993 un certo numero di disposizioni interpretative ; un tentativo di censimento sistematico appare in appendice allo scritto di Castellano (op.cit p.609 e ss) che prendendo a base della ricerca il titolo della legge, registra,  in una apposita tabella in ordine cronologico, per il periodo 1948-1970, 65 leggi statali e 15 leggi delle regioni a statuto speciale. L’appendice di Castellano è interessante perché contiene anche un’analisi sull’uso e sull’abuso di leggi di interpretazione autentica e sui settori di legislazione in cui maggiormente vi si è fatto ricorso.

[61] V. nota precedente

[62] G. Verde, L’interpretazione autentica della legge. Giappichelli, 1997, p.102-103