04 - La scuola di scienza e tecnica della legislazione dell’ISLE

La scuola di scienza e tecnica della legislazione dell’ISLE [1]  

  (Rodolfo Pagano)

 

 

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Desidero innanzitutto ringraziare il segretario generale dell’Isle prof. Silvio Traversa e l’attuale direttore della Scuola prof. Michele Ainis che hanno voluto che fossi  io a chiudere oggi la sessione delle lezioni in considerazione del fatto che ricorre il ventesimo anniversario della Scuola e che io ne sono stato dall’inizio docente nonché organizzatore delle prime esercitazioni ed anche, mi sia consentito dirlo, un punto di riferimento per tutte le attività didattiche della Scuola stessa. Perciò il mio odierno intervento, che è anche di congedo dalla Scuola, sa un po’ di lezione ed un po’ di rievocazione o se volete di celebrazione del primo ventennio di attività della Scuola.

La Scuola è nata  su iniziativa e per la tenacia dell’allora segretario generale dell’ISLE Mario d’Antonio il quale chiese la mia collaborazione sul piano didattico, avendo io allora appena pubblicato con i tipi della Camera dei deputati i due volumi di raccolta  delle “Normative europee sulla tecnica legislativa”  che insieme al testo del Renton Report sulla preparazione delle leggi in Gran Bretagna, di cui stavo curando  la traduzione in italiano,  sono stati gli strumenti messi a disposizione degli allievi per i primi insegnamenti della Scuola in materia di tecnica legislativa.

 I due volumi, corredati di un ampia introduzione, riportavano infatti una documentazione d’insieme di quanto era stato prodotto in materia in Italia a livello regionale e nazionale nonché, per la prima volta, i testi  ufficiali sul drafting legislativo emanati nei vari paesi europei e dei quali  era del tutto  ignorata l’esistenza.  

 L’istituzione di una stabile Scuola, resa possibile principalmente con il sostegno della Camera dei deputati e del Senato, è stata una impresa nuova  e per allora unica nel panorama italiano ed europeo.

La Scuola si è subito imposta all’attenzione e per la validità della sua formula (un periodo di lezioni ed un periodo di esercitazioni della durata complessiva, inizialmente, di sei mesi) e per l’eccellenza dei suoi docenti di cui, per non far torto a nessuno, mi limito a  citare soltanto il nome di un maestro  del diritto quale è stato Massimo Severo Giannini.

Non posso poi dimenticare  il contributo  alla buona riuscita delle prime esercitazioni dato da valenti tutors che in seguito sono tutti diventati  professori universitari ordinari tra cui lo stesso prof. Ainis.

L’attrazione della Scuola è stata forte. Ricordo che già il primo anno si sono dovute limitare le ammissioni sia per ragioni didattiche sia per ragioni di spazio. Ricordo anche che tra questi banchi (allora eravamo al primo piano di questo palazzo Grazioli) si sono  seduti come  allievi del secondo corso  anche un giovane consigliere di Stato  e un consigliere della Corte dei conti.

Per una mera coincidenza, nello stesso anno del primo corso (1988) veniva emessa dalla Corte costituzionale  la sentenza n. 364 del marzo 1988 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 5 del c.p. nella parte in cui non esclude dall’inescusabilità dell’ignoranza della legge penale l’ignoranza inevitabile. Non ci sfuggiva che il principio della comprensibilità sotteso nella sentenza rendeva l’insegnamento del drafting legislativo un consequenziale corollario, confermandoci ulteriormente sulla utilità della Scuola.

Nell’arco del ventennio hanno frequentato i corsi della Scuola circa 600 funzionari provenienti dalle istituzioni parlamentari, dalle amministrazioni civili e militari dello Stato ed anche dalle Regioni, ma in misura minore per ragioni facilmente intuibili dato che la sede è a Roma.

 Oltre alle lezioni  (vedi elenco  dei vari corsi annuali  in www.isle.it) sono state tenute 38 esercitazioni (40 con le vostre prossime) di cui la metà consistenti nella redazione di un progetto di legge su temi di attualità e l’altra metà consistenti nell’analisi delle tecniche legislative o nella verifica della loro applicazione in testi di legge o in progetti di legge presentati  nelle sedi del Parlamento.

Vorrei ricordare alcune di queste esercitazioni per metterne in luce la varietà degli argomenti affrontati, ad esempio:

Le norme sulla libertà sessuale e lo statuto dei minori, esercitazioni condotte sotto la direzione del prof. Giuliano Amato, la Disciplina della procreazione assistita. Norme in materia di ricerca e tutela del  genoma umano, condotta sotto la direzione del prof Vittorio Frosini; le Norme per uno statuto dell’opposizione, condottasotto la direzione del prof.Franco Modugno e della prof. Silvia Niccolai; e da ultimo le Disposizioni in materia di intercettazione di comunicazioni, a tutela della riservatezza delle persone e del segreto investigativo, sotto la direzione del prof. Stefano Rodotà.

L’ISLE va giustamente orgoglioso di queste esercitazioni nelle quali i frequentatori dei corsi, in aggiunta alle proprie esperienze professionali, mettono a frutto le lezioni che vengono impartite nella prima sessione del corso. L’ISLE ne va orgoglioso perché i testi redatti dagli allievi della Scuola hanno spesso ricevuto favorevoli apprezzamenti nell’ambito delle istituzioni parlamentari, nelle cui sedi sono stati alternativamente presentati. Un paio di questi testi  sono stati ripresi nei loro contenuti da vere e proprie proposte di legge parlamentari, mentre il testo sull’Ordinamento generale delle autorità indipendenti è stato occasione, all’atto della sua presentazione nella sede del Senato, di un dibattito al quale hanno preso parte, oltre al presentatore del progetto prof. Michele Ainis, i presidenti delle varie Autorità indipendenti Enzo Cheli, Filippo Ranci, Stefano Rodotà e Luigi Spaventa nonché giornalisti dei più importanti quotidiani nazionali.

Anche il testo sullo Statuto dell’opposizione è stato oggetto di un intervento dell’allora Presidente della Camera Casini e di un commento su tale intervento del prof Silvano Labriola, entrambi pubblicati nella Rassegna parlamentare.

 Vorrei anche sottolineare un risvolto, anzi un effetto, non trascurabile delle esercitazioni rispetto alle lezioni. Il fatto di essere attori dell’esercitazione e di poter ciascuno  mettere in discussione il proprio punto di vista nella formulazione del testo, ciò ha facilitato tra i frequentatori la reciproca conoscenza  e creato uno spirito di colleganza che in moltissimi casi è andato oltre il periodo di frequentazione dell’ISLE. Se non ricordo male si è dato anche il caso di un matrimonio. Ma quello che mi preme dire è che i rapporti interpersonali che si sono formati tra i frequentatori (hanno fondato una associazione) giovano ad una più diretta comunicazione tra le amministrazioni di rispettiva provenienza per l’esame di questioni di comune interesse.

Il fine della istituzione della Scuola era e rimane quello di formare degli esperti nella redazione degli atti normativi o quantomeno, dato che la perizia in tale campo si acquista a seguito di un lungo tirocinio, di dare ai frequentatori della Scuola almeno i fondamenti della disciplina ed una duratura sensibilizzazione a tale tematica. In tal modo la Scuola veniva anche a colmare un vuoto, cioè la mancanza di uno specifico insegnamento nelle aule universitarie. Ciò non deve meravigliare se si considera che da secoli lo studio del diritto è stato inteso unicamente come studio dell’interpretazione ed applicazione della legge, il che escludeva dal campo di interesse dei giuristi il discorso, ritenuto estraneo al diritto, sulla genesi e la formazione del testo legislativo. Non a caso in Italia le facoltà universitarie di diritto sono ufficialmente denominate facoltà di giurisprudenza. Ciò spiega l’assenza nelle facoltà universitarie di specifici insegnamenti sul procedimento di formazione e sulle tecniche di redazione delle leggi, mancanza alla quale soltanto da qualche anno si sta provvedendo.[2]


[1] Il testo qui riportato è la  parte introduttiva  della lezione sul “miglioramento della legislazione in Italia ovvero una fatica di Sisifo” tenuta al termine della sessione di  lezioni del XX° corso della  Scuola di scienza e tecnica della legislazione  dell’ISLE.. Roma 19 dic.2007) Il testo è stato pubblicato nel n.2  anno 2008  della rivista dell’ISLE Rassegna Parlamentare. Nella foto alcuni docenti dell’ISLE

[2] Attualmente in Italia presso alcune cattedre universitarie delle facoltà di giurisprudenza  si tengono seminari o cicli di conferenze sulle tecniche legislative e sul drafting;  una apposita cattedra è stata istituita presso l’università di Perugia.

Inoltre un decreto del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica del 16 dicembre 1996 ha inserito nell’elenco delle lauree e dei diplomi (di cui al regio decreto 30 settembre 1938 n. 1652) il “diploma di specializzazione in metodi e tecniche per la formazione e l’attuazione delle leggi”.