03 - Breve storia della normativa italiana sui testi unici

 

 

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Breve storia della normativa italiana sui testi unici

(in Quaderni Rassegna parlamentare.Scienza e tecnica della legislazione. Lezioni. a cura di Silvio Traversa. Jovine  2006)

(Rodolfo Pagano) 

 

Sommario:

1. Periodo 1861-1926:  l’emanazione dei primi  codici e testi unici e la questione dell‘ammissibilità della delega legislativa nel silenzio dello Statuto; l’interpretazione dello Statuto come fonte formalmente non sovraordinata alla legge legittima la delega legislativa che nel periodo considerato è solitamente espressa con la formula “il Governo è autorizzato “; inizio della equivoca distinzione dottrinale tra testi unici delegati e testi unici autorizzati.

 2. Periodo 1926- 1947: la legge 31 gennaio 1926 n.100 formalizza in via permanente l’istituto della delega legislativa, ma per i  testi unici continua l’uso della formula dell’autorizzazione.

3. Periodo 1948 – 2005: 3.1. la delega legislativa nel nuovo ordinamento costituzionale ed il dibattito sulla natura della legge di  ‘autorizzazione’ ad emanare un testo unico; identificazione con la legge di delega; anche il mero coordinamento di più testi di legge richiede esercizio di potestà legislativa; 3.2.adempimenti procedurali: i pareri obbligatori  sugli schemi di testo unico; 3.3. la programmazione dei testi unici; 3.4. ultime vicende normative:dalla legge n.229 del 2003 alla legge n.246 del 2005; 3.5 osservazioni finali

 

 

       Nell’illustrare l’evoluzione della normativa statale italiana sui testi unici dalle origini  fino ai nostri giorni torna utile distinguere tre periodi:

- dal 1861 (anno della formazione del regno d’Italia) al 1926 (anno della promulgazione della legge 31 gennaio 1926 n. 100;

- dal 1926 al 1 gennaio 1948 (data di entrata in vigore della Costituzione);

- Dal 1948 al  2005

 

Periodo1861-1926

In Italia di testi unici si è cominciato a parlare all’indomani della formazione del Regno.

La legge del 3 aprile 1865 n. 2215, sulla Unificazione legislativa e giudiziaria del Regno d’Italia, che autorizzava il Governo “a pubblicare” il codice civile ed altri codici e leggi indicati nell’articolo 1, già individuava nel coordinamento l’elemento essenziale di un testo unico poiché all’articolo 2 disponeva che “il Governo del Re avrà la facoltà d’introdurre nei codici e nelle leggi indicate nell’articolo precedente le modificazioni necessarie per coordinarne in ciascuna materia le particolari disposizioni sì nella sostanza che nella forma,

col sistema e coi principi direttivi adottati, senza alterarli, nonché per coordinare tali codici e leggi fra loro e con altre leggi dello Stato”

Quelli che nel citato articolo 2 venivano chiamati codici e di cui era autorizzata la “pubblicazione”  in realtà erano per lo più dei  “progetti” di codice.


Si trattava nel caso del codice civile di pubblicare (emanare) con regio decreto il testo “presentato al Senato del Regno nelle tornate del 15 luglio e 26 novembre 1863, con le modificazioni concordate tra la Commissione del Senato ed il Ministro Guardasigilli” e nel caso del codice di procedura civile, il testo del progetto  “presentato al Senato del Regno nella tornata del 26 novembre 1863”. Soltanto nel caso  del codice di commercio l’autorizzazione aveva per oggetto il coordinamento e la pubblicazione di leggi e non di progetti, e precisamente il coordinamento del codice di commercio Albertino del 1842 con le successive leggi di modifica e di integrazione dello stesso.

Sotto il profilo giuridico l’autorizzazione costituiva un atto eccezionale sia perché testi fondamentali dell’ordinamento giuridico del novello Stato come il codice civile, il codice di procedura civile, il codice di commercio, il codice della marina mercantile venivano adottati senza passare (salvo taluno e solo parzialmente) attraverso l’esame parlamentare sia perché “l’autorizzazione alla pubblicazione” copriva in sostanza  una sorta di delega  legislativa, istituto non  previsto dallo Statuto.

E’ strano che Mancini e Galeotti nel noto manuale parlamentare (Norme ed usi del Parlamento italiano) non citino questo precedente. Ricordano invece un caso contrario quando nella seduta del 14 maggio 1868, al termine dell’esame di una legge sulla tassa di registro e bollo, il deputato Arrigossi propose un ordine del giorno così formulato “ La Camera invita il Ministero a raccogliere in una sola edizione ufficiale le leggi del registro e bollo, fondendo nelle medesime le modificazioni portatevi dalla presente legge». A parte la irritualità del ricorso allo strumento dell’ordine del giorno, è interessante notare, venendo alla sostanza della questione, che il ministro Broglio, attenendosi rigorosamente al principio della separazione dei poteri e alla lettera dello Statuto, non accoglieva l’ordine del giorno, poi subito respinto dalla Camera, “perché il Governo non può che promulgare le leggi le quali sono votate dal Parlamento ed in quella forma precisa in cui furono votate.” E’ evidente nella dichiarazione del ministro e nel rigetto dell’ ordine del giorno da parte della Camera il concetto che  l’operazione richiesta con l’ordine del giorno implicava esercizio di funzione legislativa spettante unicamente al Parlamento. Ciononostante, già qualche hanno dopo si cominciò ad “autorizzare” il Governo ad emanare testi unici: “In seguito – annotano Galeotti e Mancini – fu seguita una norma opposta; e numerosi sono i precedenti che consacrano l’uso di questo potere straordinario concesso al Governo.”

L’uso della espressione “potere straordinario “ o “facoltà eccezionali” (come viene detto in un altro passo) da parte dei due funzionari della Camera dei deputati, autori del Manuale  e adusi per la loro funzione al linguaggio parlamentare corrente, induce a ritenere che ancora nel1887 (anno di pubblicazione del Manuale) nell’ambito parlamentarenon era d’uso corrente la parola delega o delegazione (non compare neppure nell’indice analitico del Manuale), non essendo previsto nello Statuto l’istituto che da essa sarà poi così designato. Ancora nel 1901 nel regio decreto 14 novembre n. 466 che elenca gli “oggetti” da sottoporre alla deliberazione del Consiglio dei ministri sono nominati genericamente “ i decreti da emanarsi dal Governo in adempimento di mandato del potere legislativo” (art. 1 n.7)

L’espressione solitamente ricorrente nelle leggi di quel tempo per la concessione di tale potere straordinario è “il Governo del Re è autorizzato” e verrà sempre utilizzata in occasione del conferimento della facoltà di coordinare più leggi in un testo unico con o senza apportare modifiche di sostanza alle leggi previgenti. Una variante che talvolta compare è l’espressione “E’ data facoltà al Governo”

Le prime leggi in cui appare il sintagma “testo unico” anzi “unico testo” risalgono al 1874:

-       art. 9 del titolo I della legge 8 giugno 1874 n.1947, in materia di tasse di registro e bollo: “Il Governo del Re, sentito il Consiglio di Stato, è autorizzato a compilare, coordinare e raccogliere in un unico testo le leggi ed i decreti seguenti…….”;

-       art. 28 della legge 16 giugno 1874 n.2001: “Il Governo del Re è autorizzato a coordinare e raccogliere in un unico testo le leggi relative alla tassa sul macinato”.

 Analoga è la formula dell’articolo 17 della legge 7 giugno 1875 n. 2552: “Il Governo del Re è autorizzato a coordinare e raccogliere in un unico testo le leggi relative al reclutamento dell’esercito.”

Nessun dubbio si aveva circa il valore legislativo di questi testi unici. Si prenda ad esempio il testo unico sul reclutamento dell’esercito (approvato con il regio decreto 26 luglio 1876 n. 3260, in G.U. 8 agosto 1876). A togliere ogni dubbio sulla forza di legge è lo stesso testo unico che all’articolo 175 dichiara: “Le disposizioni contrarie alla presente legge rimangono senza effetto.” Ne troviamo ulteriore conferma nella legge del 29 giugno del 1882 ( in G.U. dell’8 luglio 1882) avente per titolo “Modificazioni al testo unico sul reclutamento dell’esercito” con cui il Parlamento apportava numerose modifiche al testo unico del 1876 (e non alle leggi ad esso previgenti) e autorizzava  il Governo “a pubblicare di nuovo il testo, coordinandolo con le disposizioni e modificazioni introdotte dalla presente legge”

L’istituto della delega legislativa si è affermato nel tempo in via di prassi e attraverso una interpretazione della posizione dello Statuto nel sistema delle fonti normative per cui il Racioppi nel suo incompiuto Commento allo Statuto del Regno[1] poteva scrivere nel 1901 : “In teoria è discutibile che questo sistema – (della delega) - meriti di passare senza censura……….Tuttavia, comunque su di ciò si pensi teoricamente, egli è certo che nel diritto positivo italiano le delegazioni legislative non si possono dire illegali. Invero lo Statuto nostro non è legge superiore alle leggi; cosicché ogni legge di delegazione ha la forza giuridica di una deroga alla disposizione statutaria per cui le leggi debbono essere fatte dall’organo legislativo e non da altri. Infatti a misura che la nostra pratica ha reso più visibile il carattere scarsamente obbligatorio dello Statuto per le Camere, la giurisprudenza si è venuta sempre meglio affermando in sostegno della perfetta costituzionalità delle delegazioni legislative”(pag. 200). Nello stesso senso il Sabini il quale  in uno scritto posteriore (Saggi di dirittopubblico, Laterza, 1915) poteva ormai tranquillamente affermare che “la prassi incontrastata ha ormai reso da noi perfettamente costituzionale la delegazione dei poteri dal Parlamento al Governo.”

Ammessa la legittimità delle leggi di delega legislativa, la dottrina e la giurisprudenza erano impegnate a definire le caratteristiche ed i limiti della delega stessa e a distinguere la “vera” delega (intesa come trasferimento dell’esercizio della funzione legislativa) dalle forme  ritenute apparenti o apparentate, quali il conferimento di competenza normativa o l’autorizzazione alla redazione di testi unici. Se ne coglie già un assaggio nella citata opera del Racioppi il quale dopo aver giustificato la legittimità delle leggi di delegazione passava ad esaminare i casi ritenuti di non vera delegazione: “ Anche meno è delegazione l’incarico spesse volte dato dall’Esecutivo di redigere Testi unici, ossia di raccogliere, coordinare e pubblicare in unico documento molte leggi regolatrici d’una stessa materia. Qui non si riscontra potestà di variare le leggi, come nel caso della vera delegazione; ma trovasi il semplice compito materiale, benché spesse volte delicatissimo, di riunire insieme le membra sparte, eliminando le disposizioni abrogate e ponendo ciascun articolo al suo posto”(pag.392)

Di qui breve era il passo per negare forza di legge ai testi unici benché autorizzati dal legislatore. L’atto di autorizzazione del Parlamento veniva ad assumere nella dottrina del tempo significato e valore bivalente: delega legislativa quando è prevista la facoltà di introdurre modifiche alle leggi previgenti. (in questo senso  il Racioppi definisce legge di delegazione la legge 2 aprile 1865 n.2215, nella quale il legislatore aveva usato il termine autorizzazione), non delega legislativa nei casi di autorizzazione al mero coordinamento di più leggi  in un unico testo. Conseguentemente ai decreti emanati dal Governo nel primo caso era riconosciuta forza di legge e negata nel secondo caso.

 Sarebbe stato sufficiente a confutare questa opinione riferirsi, per citare solo un  caso, a come il legislatore del tempo ha inteso il citato testo unico sul reclutamento dell’esercito. Ma è lo stesso Racioppi a contraddirsi – a testimonianza delle incertezze allora esistenti circa i rapporti tra Parlamento e Governo  sul piano della normazione – allorché, dopo aver assimilato il testo unico ad una mera operazione materiale come la formazione degli indici della Raccolta delle leggi e dei decreti, scrive: “In Inghilterra il Parlamento provvede esso stesso con gli “atti di consolidazione” e non abbandona mai all’Esecutivo la pericolosa potestà di risolvere, anche e senza che il voglia o se ne accorga, numerose e delicate difficoltà giuridiche. E si può ricordare con fierezza che un tempo anche il Parlamento nostro era alieno da tale pratica; tantoché nella seduta del 14 maggio1868 il ministro Broglio….”

Evidentemente il legislatore evocato vedeva più acutamente dei suoi commentatori nel ritenere la formazione di un testo unico opera richiedente conferimento di potestà legislativa anche nel caso di consolidazione a legislazione invariata.

La distinzione, già emergente e che in prosieguo sarà elaborata e canonizzata, tra testo unico delegato avente forza di legge e testo unico “autorizzato” con legge ma privo di forza di legge, è un contributo negativo che peserà  per  tutto il periodo statutario ed anche oltre.

 L’attribuzione al Governo di formare testi unici si spiega con il fatto che il Parlamento è poco incline a sobbarcarsi al lavoro di elaborazione di un testo unico e questo per tante ragioni, tra cui il lungo tempo che ciò richiede, la scarsa o nulla rilevanza politica (in termini di resa elettorale), il tecnicismo che vi è implicito e al quale il legislatore non è aduso.

Non si registrano nel periodo considerato casi di testi unici elaborati ed approvati direttamente dal legislatore, tranne l’unico (e pour cause) della legge 30 giugno 1912, n° 666, che contiene il testo unico della legge elettorale politica, legge che, fatto singolare, benché regolarmente promulgata, numerata ed inserita nella Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti e quindi dotata di una propria formale individualità, costituisce, a norma dell’art. 15 della legge di pari data n° 665  un «Annesso» a quest’ultima.

Anche i codici classici sono stati tutti approvati con regio decreto, ma con modalità diverse tra di loro.

Ho ricordato all’inizio con quali procedure sono stati approvati nel 1865 il codice civile, il codice di procedura civile, il codice della marina mercantile, il codice di commercio.

Nel 1877 viene emanato il nuovo codice della marina mercantile. E’ un codice sostanzialmente parlamentare, benché emanato con il regio decreto 24 ottobre1877 n. 4146 con la singolare formula dell’articolo 1 :”E’ approvato il testo unico del codice per la marina mercantile.” In effetti  la legge 24 maggio 1877 n. 3919 emendava testualmente il codice del 1865 e all’articolo 458  disponeva:”Il Governo del Re è autorizzato a pubblicare un codice  per la marina mercantile in cui gli articoli approvati con questa legge siano sostituiti a quelli che per questa legge medesima rimangono abrogati.” In questo caso nessun coordinamento sostanziale o formale era necessario, neppure la rinumerazione degli articoli. Ma è un caso unico.

Il nuovo codice del commercio, in sostituzione del codice del 1865, è approvato con la legge 2 aprile 1882 il cui articolo 1 recava:

 ” Il codice di commercio pel Regno d’Italia, annesso alla presente legge è approvato ed entrerà in osservanza non più tardi del 1 gennaio 1883”, ma l’articolo 3 della stessa legge disponeva: “Il Governo del Re è autorizzato a fare, per decreto reale, le disposizioni transitorie nonché ad introdurre nel testo del codice di commercio le modificazioni atte a coordinare le disposizioni fra di loro e con quelle degli altri codici, leggi ed istituti speciali e a fare le disposizioni che siano necessarie per la sua completa attuazione.”

Il testo definitivo del codice, entrato in vigore il 1 gennaio 1883, è pertanto quello approvato con il regio decreto del 31 ottobre 1882 n. 1062 (l’articolo 1 reca appunto l’espressione “il testo definitivo del codice di commercio ..è approvato”)

Infine, con la legge 22 novembre 1888 n. 5801 (G.U. 26 nov. 1888) “ Il Governo del Re è autorizzato a pubblicare il codice penale per il Regno d’Italia, allegato alla presente legge, introducendo nel testo di esso quelle modificazioni che, tenuto conto dei voti del Parlamento, ravviserà necessarie per emendarne le disposizioni e coordinarle tra loro e con quelle degli altri codici e leggi.”  Anche in questo caso il “testo definitivo” è approvato con il regio decreto 30 giugno 1889 n. 6133 (G.U. pari data)

Nel periodo considerato (ma vale per tutto il periodo statutario ed oltre) i punti fermi di una regolamentazione relativa alla formazione dei testi unici sono la legge (norma di legge) di autorizzazione, il parere del Consiglio di Stato sul progetto di testo unico e la deliberazione del Consiglio dei ministri. Non ci sono disposizioni appositamente dettate per i testi unici, ma norme desunte da prassi e da disposizioni di carattere generale sulla emanazione degli atti dell’esecutivo risalenti al periodo preunitario della monarchia sabauda e rimodulate in tempi successivi (ad esempio il già ricordato regio decreto del 1901, sugli oggetti da sottoporsi al Consiglio dei ministri). L’obbligatorietà del  parere del Consiglio di Stato sarà sancita con l’articolo 16, numero 3, del regio decreto 26 giugno 1924 n. 1054 .

Periodo 1926-1947

In relazione al nostro tema il periodo considerato è caratterizzato dalla legge  31 gennaio 1926 n.100, sulla facoltà del potere esecutivo di emanare norme giuridiche,  che sarà in vigore per tutto il periodo statutario. Di detta legge interessa ai nostri fini l’articolo 3 che regola i rapporti tra potere legislativo e potere esecutivo per quanto concerne l’esercizio della funzione legislativa e l’emanazione di atti aventi forza di legge[2] in particolare il numero 1 che normalizza l’istituto della delegazione legislativa, anteriormente introdotta di volta in volta da singole leggi implicitamente derogatorie allo Statuto.

L’istituto prende definitivamente la denominazione propria di “delegazione” e la formula legislativa ricorrente è “Il Governo è delegato.” Tuttavia, per quanto riguarda i testi unici  si continuerà  ad usare nelle leggi abilitanti la formula  “Il Governo è autorizzato,”ma nel preambolo dei conseguenti regi decreti vi è espresso riferimento  all’articolo 3 n. 1 della predetta legge n. 100,[3]ossia alla delega legislativa.

Va notato che in questo periodo è frequente  l’autorizzazione data non con leggi ma con decreti- legge, poi facilmente, dato il regime, convertiti in legge.

 

Periodo dal 1948 al 2005

L’istituto della delegazione legislativa, positivamente riconosciuto nell’ordinamento italiano con il ricordato articolo 3 della legge 31 gennaio 1926 n. 100, viene confermato dalla Costituzione del 1948 che però, diversamente da quella legge, ne disciplina anche l’esercizio, ponendo condizioni e limiti alle leggi di delegazione (art. 76 e 72 cost.)[4]

La legge ordinaria 23 agosto 1988 n. 400  che nel capo III disciplina la potestà normativa del Governo, come a suo tempo la legge del 1926, all’articolo 14 regola invece il procedimento di emanazione dei decreti di attuazione della legge di delega, a cui dà la denominazione di “decreti legislativi” (per distinguerli dagli altri decreti del Presidente della Repubblica), e all’articolo 16 dichiara  che tali decreti non sono soggetti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti  (in quanto atti aventi forza di legge).

In questo nuovo quadro normativo come si colloca la tradizionale legge di autorizzazione al Governo ad emanare un testo unico? Autorizzazione equivale a delega?

Una risalente classificazione dottrinale e giurisprudenziale distingue i testi unici adottati dal Governo  in tre categorie :

- testi unici spontanei

- testi unici delegati

- testi unici autorizzati

Sono chiamati spontanei i testi unici adottati dal Governo, indipendentemente da un atto formale di abilitazione del Parlamento. Le disposizioni in essi raccolte e coordinate continuano a derivare la loro efficacia dalla originaria fonte di produzione ed in caso di controversia a questa deve far riferimento l'interprete in sede di applicazione delle norme. Tuttavia essi non possono essere del tutto assimilati ai testi unici privati, (molto utili ma irrilevanti per il diritto), poiché ad essi viene riconosciuta una qualche rilevanza giuridica (sulla cui qualificazione peraltro la dottrina non è concorde) in relazione alla forma dell’atto di emanazione (decreto del Presidente della Repubblica) e alla  conseguente pubblicazione nella Gazzetta ufficiale.

 Sono denominati testi unici delegati emanati a seguito di una apposita legge di delega del Parlamento ai sensi dell’articolo 76 della Costituzione. Essi sono atti dotati  di forza di legge e come tali sostituiscono le fonti normative previgenti e nei limiti consentiti dalla legge di delega possono introdurre innovazioni alla preesistente disciplina legislativa.

Controversa è la figura dei cosiddetti testi unici autorizzati, adottati dal Governo a seguito di una legge o norma di legge  che si autoqualifica di "autorizzazione" e consistente nel mandato a riunire e coordinare in un unico testo disposizioni legislative vertenti sulla stessa materia e residenti in una pluralità di testi, senza apportare innovazione sostanziale alla legislazione vigente (testi unici a legislazione invariata).

 I testi unici di questo ultimo tipo non avrebbero, secondo una opinione in passato largamente condivisa, forza di legge, ma a riguardo viene obiettato che se ai testi unici c.d. “autorizzati” non si riconosce forza di legge, non c’è ragione di una legge di autorizzazione del Parlamento. Questa assumerebbe tutto al più carattere di mero atto sollecitatorio, anche se non è lo strumento più idoneo allo scopo. Inoltre, un testo unico siffatto finisce per complicare anziché semplificare l’ordinamento, perché rimangono in vita i testi che si intendevano unificare. Se, invece, si riconosce forza di legge, allora il problema riguarda la natura della legge di autorizzazione ed il  suo fondamento costituzionale.

L'istituto della "autorizzazione, che trova larga applicazione nel diritto amministrativo, serve a rimuovere un limite posto all'esercizio di una competenza propria del soggetto autorizzato, e non esercitabile dal soggetto autorizzante. L’istituto ricorre anche nell’ambito del diritto costituzionale. Così le Camere "autorizzano" con legge la ratifica di trattati internazionali (art.80 Cost.), ma l'organo investito del potere esclusivo di ratifica è il Capo dello Stato (art. 87 Cost). Non si pone in questi stessi termini la formazione di testi unici legislativi poiché in questo caso la titolarità della competenza non è del soggetto autorizzato (il Governo) ma è propria del Parlamento.

La Costituzione italiana riconosce forza di legge soltanto a due tipi di atti normativi emanati dal Governo ma subordinati ad un atto preventivo o successivo del Parlamento: il decreto legislativo ed il decreto legge. Il primo è emanato sulla base di una specifica  delega del Parlamento (art.76 Cost.); il secondo è emanato sulla base di certi presupposti (urgenza e necessità) e perde efficacia ex tunc se dal Parlamento non è convertito in legge entro sessanta giorni (art.77 Cost.). Pertanto nella fattispecie considerata  la legge di autorizzazione o è riconducibile alla delega legislativa di cui all'art.76 Cost. o non ha fondamento nella Costituzione.

Mentre la elaborazione dottrinale è orientata sempre più, rispetto al periodo statutario, a riconoscere la equivalenza dei due termini[5]e la pari efficacia dei due tipi di testi unici (v Lorenza Carlassare Caiani, Sulla natura giuridica dei testi unici in Riv. trim. dir. publ.1961), negli stessi anni la Corte costituzionale, nell’affrontare in una delle sue prime  sentenze il tema dei testi unici (sentenza n.54 del 1957), assumeva come criterio di giudizio la distinzione tra

-       testi unici innovativi emanati in base ad una delega legislativa “nel qual caso il Governo riceve facoltà di modificare, integrare,coordinare le norme vigenti”;

-       testi unici compilativi che non richiedono esercizio di potestà legislativa in quanto autorizzati al  solo e mero coordinamento delle leggi da riunire.

I primi sono vere e proprie leggi delegate; i secondi sono per la Corte testi di mera compilazione: la forza delle norme in essi contenute resta ancorata alle leggi dalle quali le norme stesse sono tratte. Conseguentemente il testo unico compilativo, sprovvisto come tale di propria forza di legge, è sottratto al sindacato del giudice delle leggi.

 In coerenza con questo assunto, con la sentenza n. 57 del 1964  la Corte dichiarava inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata a proposito dell’autorizzazione a emanare il testo unico sulla circolazione stradale (art. 2, terzo comma, della legge 26 aprile 1959 n. 207). Tale questione era stata promossa dal giudice remittente in relazione all’assenza nella legge di delegazione (tale ritenuta dal giudice)[6], della predeterminazione di limiti temporali per l’esercizio della delega. Secondo la Corte, la legge n. 203 del 1959 non aveva attribuito al Governo poteri di innovazione, ma aveva soltanto dato l’autorizzazione al coordinamento, insufficiente a caratterizzare un conferimento di potestà di innovazione; doveva perciò essere negata al testo unico emanato in base a tale legge (D.P.R. n° 393 del 1959) la caratteristica di testo unico legislativo. Sulla base di tale assunto pregiudiziale, che negava forza di legge all’atto denunciato, la Corte dichiarava inammissibile la questione sollevata dal giudice remittente[7]

Posta in questi termini la questione sembra ridursi al quesito se il mero coordinamento di più leggi in un unico testo è attività legislativa o amministrativa..

A riguardo già in epoca anteriore alla Costituzione, autori come Ranelletti (Istituzioni di diritto pubblico, Padova,1930, pag. 348), e particolarmente Tosato (Le leggi di delegazione, Cedam, 1931, pp. 19-21) ed Esposito (Testi unici, in Nuovo Dig. It. XII, 1940, p.182-184) con convincenti argomenti avevano sostenuto che il coordinamento non può non implicare svolgimento di funzione legislativa. Senza tornare su quanto svolto nella precedente lezione sulle operazioni di coordinamento che richiedono esercizio di potestà legislativa ricordo soltanto che oggi l’indirizzo dottrinale prevalente è nettamente orientato a riconoscere la natura legislativa di tutti i testi unici conseguenti ad un atto parlamentare di abilitazione, sia esso denominato delega o autorizzazione, sia che consenta innovazioni o soltanto  mero coordinamento, purché ricorrano le condizioni di cui agli articoli 72 e 76 della Costituzione[8].

A questo orientamento si è richiamata espressamente con la sentenza n. 166 del 1990.[9]  anche la Corte costituzionale che – ricordo- in precedenza, a partire dalla sentenza n. 54 del 1957, aveva invece impostato il parametro dei suoi giudizi in materia sulla distinzione tra testi unici innovativi (delegati) e testi unici  compilativi (autorizzati), questi ultimi ritenuti dalla Corte privi di forza di legge

Infine con la recente sentenza n.52 del 2005 la Corte accoglie in pieno, rispetto alla non del tutto convinta affermazione espressa nella sentenza n.166 del 1990 (v. nota n.9), il concetto che le operazioni di coordinamento di più leggi in un unico testo implicano esercizio di potestà legislativa (v. anche sent.53/2005)

Resta l’obiezione secondo cui le c.d. leggi di autorizzazione “a riunire e coordinare in un testo unico” spesso non recano una delle condizioni necessarie per configurare legittimamente la delega legislativa e cioè l’indicazione dei principi e dei criteri direttivi. La risposta è che l’indicazione esplicita dei criteri e principi è correlata al caso di abilitazione alla emanazione di testo unico con contestuale innovazione della legislazione vigente (come nelle ordinarie leggi di delega), mentre nel caso dei testi unici limitati al mero coordinamento della legislazione esistente principi e criteri non possono non essere che quelli esplicitamente o implicitamente contenuti nella normativa da coordinare senza innovare (in questo sensoG.U. Rescigno, Corso di diritto pubblico. Bologna, Zanichelli, 1996/97, pag.262 e Mautino-Pagano, Testi unici, Giuffrè, 2000, p.58 e ss). Sul punto la Corte costituzionale si è  espressa con chiarezza con la recente sentenza  n. 52 del 2005.[10]

Sul significato di testo unico compilativo

Ciononostante nel linguaggio giuridico permane ancora una certa confusione  circa il significato del termine “compilativo”. Alla espressione “testo unico compilativo” viene infatti comunemente associato il significato di testo privo di forza di legge. Su ciò ha pesato la iniziale giurisprudenza della Corte costituzionale che, come ho ricordato, ha fatto propria questa associazione di significato conferendole autorevolezza. Secondo la Corte (sent. 54/1957 e successive) non rivestono autonoma forza di legge quei testi unici emanati in base a legge abilitante (autorizzazione) che conferisca al Governo il solo potere di coordinamento: pertanto le norme contenute nel testo unico derivano in questo caso la  forza di legge dalle fonti di provenienza, cioè dalle leggi da cui sono  state tratte le norme confluite nel testo unico.

A ben considerare il termine “compilativo” connota semplicemente un testo unico di mero coordinamento non comportante cioè modifiche di sostanza alla legislazione vigente e ciò indipendentemente dall’essere il testo stesso dotato oppure privo di forza di legge. Se il coordinamento è effettuato in virtù e nel rispetto di una abilitazione legislativa, il testo stesso, ancorché denominato “compilativo”, avrà forza di legge ; se invece il coordinamento è operato al di fuori di una tale norma abilitante, il testo sarà privo di forza di legge.. E’ in questa chiave che va letta la espressione “testi unici compilativi” che compare negli articoli 10 e 7, rispettivamente, delle leggi 24 aprile 1998 n. 128 e 5 febbraio 1999 n. 25, che autorizzano il Governo a formare testi unici di disposizioni di attuazione di direttive comunitarie, o nell’articolo 8 della legge 3 giugno 1999 n. 157 che delega il Governo ad emanare  “un decreto legislativo recante un testo unico compilativo nel quale devono essere riunite e coordinate le norme di legge vigenti in materia di spese elettorali, finanziamenti.....”

Per la emanazione di questi testi unici qualificati “compilativi” viene prescritta espressamente la procedura stabilita per i decreti di cui all’art. 14 della legge n. 400 del 1988, che assumono la denominazione di “decreti legislativi”[11]. Sarebbe allora contraddittorio attribuire al testo unico “compilativo,” il significato di testo privo di forza di legge, quando esso è emanato con decreto legislativo, una fonte cioè che ha forza di legge.

È da concludere quindi che l’espressione “testi unici compilativi” nei suddetti contesti ha un senso non contraddittorio soltanto se intesa a conferire al Governo un potere limitato al solo coordinamento (di cui chiarirò in seguito la portata), ma non quello di emanare un testo privo di forza di legge, avendo fatto esplicito riferimento all’articolo 14 della legge n. 400 del 1988.

 Dipenderà dalla formula usata se l’atto abilitante contiene una delega ampia che consente anche innovazione sostanziale della legislazione o una delega (o autorizzazione) limitata al solo coordinamento dell’esistente (“riunire e coordinare” secondo la espressione ricorrente in questi casi). In altri termini, le parole delega e autorizzazione, quando non siano ritenute sinonime[12], esprimerebbero un diverso grado di ampiezza della delega.

I pareri obbligatori sugli schemi di testo unico

 Quanto al procedimento, che si conclude con l’emanazione del decreto del Presidente    della Repubblica, la legislazione attuale prevede, prima della deliberazione del Consiglio dei ministri, la espressione del parere sullo schema di testo unico da parte di alcuni organi, in particolare del Consiglio di Stato, delle Commissioni parlamentari e della Conferenza Stato-Regioni o della Conferenza unificata.

Dopo l’entrata in vigore della Costituzione potevano sussistere dubbi sulla permanenza dell’obbligo del parere del Consiglio di Stato sui testi unici legislativi (diverso è il discorso per i testi unici regolamentari) previsto dall’articolo 16, n.3, del regio decreto 26 giugno  1924 n.1054, trattandosi di testi emanati nell'esercizio di potestà legislativa delegata sottoposta ai soli vincoli ex art.76 Cost. e a quelli "ulteriori" eventualmente stabiliti dal legislatore delegante. Di fatto, in assenza di una specifica prescrizione della legge di delegazione, il Governo si è mosso secondo criteri non uniformi, talora acquisendo e talora no il parere del Consiglio di Stato.[13] Attualmente l’obbligo è stabilito in via generale dalla legge (ordinaria) 15 maggio 1997 n. 127 (art. 17, comma 25).

L’acquisizione del parere delle commissioni parlamentari nel procedimento di formazione dei decreti legislativi (compresi quindi anche quelli con i quali vengono emanati i testi unici) appare prescritta nelle leggi di delega con sempre maggiore frequenza tanto da poter essere considerata una regola acquisita in via permanente.

La legittimità di tali pareri, non espressamente previsti dall’articolo 76 della Costituzione, è desunta in via interpretativa, intendendosi l’art. 76 quale norma che pone limiti o vincoli minimi alla delegazione per cui il legislatore ordinario nel conferire la delega può legittimamente apporre di volta in volta ‘ulteriori’ limitio vincoli.

Nel periodo repubblicano, prima della disciplina introdotta dalla legge 1988 n. 400, si hanno esempi limitati di intervento del parlamento nella fase di formazione del testo unico e, quando ciò era previsto, venivano in genere istituite apposite commissioni bicamerali per l’espressione di un parere dato in un’unica consultazione, in ciò conformandosi a precedenti risalenti al periodo anteriore alla Costituzione.[14]

La legge n. 400/1988, che per la prima volta ha preordinato una procedura permanente per la emanazione dei decreti legislativi, ha introdotto l’obbligo (art. 14, comma 4) di sentire il parere delle competenti Commissioni parlamentari soltanto nel caso in  cui la delega ecceda i due anni. Ma è prassi ormai consolidata che le singole leggi di delega (derogando alla legge n. 400) prevedano l’obbligo di sentire  il parere delle Commissioni sullo schema di decreto legislativo anche in caso di deleghe di durata inferiore ai due anni. Ora l’obbligo del parere è stabilito, in via permanente ed indipendentemente dalla durata della delega, per i decreti legislativi emanati nell’ambito della nuova disciplina in materia di semplificazione e riassetto normativo di cui all’articolo 20 della legge  n. 59/1997, come sostituto dall’articolo 1 della legge n. 229/2003.

Le leggi di delega successive alla legge 400 non solo derogano ad essa, ma pongono anche condizioni relative ai termini di trasmissione alle Camere degli schemi dei decreti legislativi (compresi quindi quelli recanti il testo unico). E’ uno dei punti di frizione tra  gli organi governativi e parlamentari poiché la tendenza del Governo è di presentare gli schemi, per vari motivi alcuni giustificabili, altri meno, in prossimità della scadenza della delega (quando non è previsto un termine di trasmissione) o di presentarli oltre il termine previsto per la trasmissione.

Ciò ha indotto il legislatore delegante a cautelarsi con misure di vario genere come ad esempio la proroga  del termine  di espressione del parere su decisione dei presidenti delle Camere che comporta la proroga automatica del termine della delega (leggi 662/1996,  133/1999, e (art.14) 246/2005 ) o la decorrenza del termine di espressione del parere non dalla data di trasmissione dello schemadi decreto alle Camere ma dalla data di assegnazione dello stesso alle competenti commissioni (leggi 157/1999 e 108/1999) e addirittura la decadenza dall’esercizio della delega incaso di mancato rispetto da parte del Governo del termine di trasmissione degli schemi di decreto legislativo alle commissioni parlamentari (legge 144/1999).

Oggetto del parere

Oggetto del parere parlamentare è la verifica della corrispondenza delle disposizioni contenute nello schema di decreto alle direttive della legge di delega.[15] Nel parere non possono essere suggerite osservazioni o proposte modifiche in cui siano impliciti nuovi criteri o principi direttivi, debordando ciò dai limiti della delega.

Nel caso dei testi unici l’esame  si estenderà anche alla completezza del testo e alla sua sistematicità, cui si aggiunge, per i testi unici di mero coordinamento, anche la verifica che non siano state introdotte  norme sostanziali non strettamente correlate ad esigenze di coordinamento

Natura  del parere

Salvo che non sia diversamente disposto dalla legge di delega[16], il parere delle commissioni parlamentari non è vincolante. Un parere vincolante significherebbe riappropriazione da parte del legislatore del potere legislativo. Ma ciò non può avvenire che per atto legislativo. Come rileva  la Corte costituzionale il parere delle Commissioni “non solo non è vincolante, ma non può esprimere interpretazioni  autentiche delle leggi di delega. Tantomeno la “lacuna”della legge di delegazione potrebbe essere colmata con l’approvazione di una mozione o di un ordine del giorno di una assemblea legislativa (come l’ordine del giorno 10 dicembre 1970 del Senato) perché non è per queste vie che si può estendere l’oggetto della delega” ( sent. n. 173/1981 Cort.cost).

Effetti del parere

Dato il carattere non vincolante, anche se politicamente influente, il Governo può modificare il testo in conformità al parere  parlamentare; o può disattenderlo, (totalmente o parzialmente, ipotesi quest’ultima più frequente), qualora valide ragioni lo consiglino.[17]

Il parere della Conferenza Stato - Regioni

 In determinate ipotesi è obbligatorio il parere la Conferenza Stato-Regioni o della Conferenza unificata[18]

La programmazione dei testi unici

La formazione di testi unici è sempre avvenuta a seguito di abilitazione conferita al Governo occasionalmente, secondo specifiche esigenze avvertite di volta in volta. Ma afronte di una legislazione fattasi sempre più complessa, inflazionata ed inquinata da contraddizioni ed oscurità si è avvertita sul finire del secolo scorso la necessità di avviare una politica intesa a semplificare e riordinare la legislazione in modo non più episodico.

Già nel 1984 la Sottocommissione Cassese (nell’ambito della Commissione per la modernizzazione presieduta da M.S. Giannini) aveva posto il problema e dato delle  indicazioni di priorità, ma i primi segnali di un concreto avvio di una politica di riordino legislativo risalgono al periodo 1997- 99  nel contesto di leggi dirette più propriamente alla semplificazione dei procedimenti amministrativi (c.d. leggi Bassanini). In effetti, di queste  corpose leggi hanno attinenza ai testi unici soltanto un comma (art. 20, comma 11) della legge 1997 n. 59 ; un comma (art. 17, comma 25) della legge 1997 n. 127; un articolo (art. 7) della legge 1999 n. 50.

Con l’articolo 20 della legge 59/1997 (ora  sostituito interamente dall’articolo 1 della legge n. 229 del 2003, di cui dirò appresso), per la prima volta veniva enunciato il principio della programmazione del riordino legislativo secondo criteri e priorità da fissare con legge annuale, analogamente alla “legge comunitaria” annuale prevista dalla legge 9 marzo 1989 n. 86) per l'adeguamentodell'ordinamento nazionale all'ordinamento comunitario.

La  prima legge annuale 8 marzo 1999 n. 50, approvata dal Parlamento con la denominazione di legge di semplificazione 1998, con l’articolo 7 recava per la prima volta una regolamentazione dei testi unici da emanarsi sulla base di  un programma di riordino delle norme legislative e regolamentari da adottarsi dal Consiglio dei ministri previa definizione di indirizzi da parte del Parlamento. La principale novità rispetto alla legge ‘madre’ n. 59 (art.20) del 1997  è che il comma 2 del predetto articolo 7 prevedeva la emanazione con decreto del Presidente della Repubblica di testi unici “misti,” cioè "comprendenti, in un unico contesto e con le opportune evidenziazioni, le disposizioni legislative e regolamentari."

Sembrava che il legislatore si fosse ispirato al modello della codificazione francese “à droit constant’, ma non è propriamente così perché nel sistema francese la parte legislativa del ‘codice’ (elaborata dall’apparato governativo) è approvata direttamente dal Parlamento e la parte regolamentare dal Governo, mentre nella normativa del citato art 7 il tutto (il testo unico misto di norme legislative e regolamentari)  era demandato all’approvazione del Governo, anche se era previsto un coinvolgimento del Parlamento sotto forma di espressione di un parere sullo schema di testo unico (art. 7, comma 4).[19] La formulazione del comma 4 del predetto art. 7 presentava una forte ambiguità circa la natura del previsto decreto del Presidente della Repubblica di emanazione del testo unico misto. All’origine il testo del disegno di legge presentato dal Governo al Senato il 7 settembre 1998 (atto S. 3506) non conteneva una richiesta di delega legislativa né  presentava ì requisiti richiesti per il valido conferimento della delega a norma dell’articolo 76 della Costituzione, mancando l’indicazione del termine. Mancava anche la prescrizione della previa deliberazione del Consiglio dei ministri indispensabile quando si tratti della emanazione di decreti aventi forza di legge. Però con le modifiche in tal senso poi introdotte in sede parlamentare il testo veniva ad assumere il connotato di un vera e propria delega, anche se non ne era espressamente dichiarato il conferimento.

L’ambiguità consisteva  in questo: se si trattava di delega, il decreto del Presidente della Repubblica era da considerare un decreto legislativo, ma in tal caso il testo unico ‘misto’ non avrebbe potuto contenere norme regolamentari, in quanto queste avrebbero assunto forza di legge; in caso contrario, non potendo le norme di rango legislativo essere degradate a norme regolamentari da un decreto (non legislativo) del Presidente della Repubblica, il testo unico doveva considerarsi  privo di forza di legge.

La questione veniva esaminata in Parlamento in occasione del dibattito sulla relazione (doc. C. XXVII n. 5) presentata dal Governo (ai sensi dell’art. 7, comma 1, legge 50/1999) concernente la definizione del programma di riordino delle norme legislative e regolamentari. La Camera dei deputati nella seduta del 19 ottobre 1999   (v. analoga seduta del Senato del 24 novembre) adottava una risoluzione con la quale, se per un verso impegnava il Governo “ad attuare la innovativa previsione contenuta nell’articolo 7, comma 2, della legge n. 50 del 1999, riguardante  l’emanazione di testi unici a carattere ‘misto’, legislativo e regolamentare”, per altro verso suggeriva che ciò dovesse avvenire  “mediante la predisposizione contestuale in ciascun settore di due distinti provvedimenti di riordino, uno di rango legislativo e l’altro di livello regolamentare, da rifondere in un unico testo a carattere ricognitivo, che contenga tutte le norme rilevanti per il settore considerato.”

Il suggerimento, recepito nella legge 24 novembre 2000 n. 340 ( seconda legge annuale di semplificazione 1999) con la modifica[20] del comma 2 dell’articolo 7 della legge n. 50 del 1999, in sostanza ha dato vita  alla redazione ed emanazione di tre testi, denominati testo B (legislativo), testo C (regolamentare), testo A (misto, a carattere ricognitivo),con tutte le conseguenti ed inutili complicazioni d’ordine pratico e giuridico. Con questa normativa sono stati emanati 7 testi unici[21]

Ai testi unici misti ha posto fine la legge n. 229 del 2003 (terza legge annuale di semplificazione 2001), che ha abrogato l’intero articolo 7 della legge n. 50 del 1999.

 La legge n. 229 del 2003 ha anche inteso abbandonare la via dei testi di mera consolidazione della legislazione vigente. Nella predetta legge al posto della espressione “riordino normativo” o “riordino della legislazione” fino ad allora usata compare, non casualmente, l’espressione “riassetto normativo”  cui è attribuito, come viene dichiarato nella relazione ministeriale e nei lavori preparatori della legge, un significato di rottura con la politica del passato che sarebbe caratterizzata dall’utilizzo del testo unico quale strumento tipico del riordino in senso conservativo della legislazione vigente. Con l’espressione “riassetto normativo” si intenderebbe significare un nuovo indirizzo di politica della normazione volta a realizzare una revisione sostanziale della vigente legislazione nei diversi settori, facendo leva sulla “delega legislativa ordinaria” in luogo del “testo unico.” [22]

La legge n. 229/2003 se evita l’espressione “testo unico” tuttavia non può  escludere che se ne continui a fare uso,[23] così come il metodo della codificazione programmata non esclude la codificazione occasionale, come già è avvenuto.[24]

L’articolo 1 della predetta legge n. 229, sostituendo con un nuovo testo l’articolo 20 della legge 15 marzo 1997 n. 59, ha mantenuto il principio della programmazione annuale modificando alcune modalità procedimentali ed elencando  alcuni principi e criteri  generali valevoli per tutte le deleghe legislative di semplificazione e di riassetto normativo, “salvi i principi e i criteri direttivi specifici per singole materie, stabiliti con la legge annuale.” Tuttavia, mentre ampio e particolareggiato è l’elenco delle direttive per la semplificazione, quasi nulla è detto relativamente ai criteri della codificazione, tanto più che con la contestuale abrogazione dell’articolo 7 della legge 50/1999, che a posto fine ai testi unici misti, venivano meno anche criteri e principi di redazione e codificazione ivi indicati, in parte ora recuperati dalla legge 28 novembre 2005 n. 246 (art.1).  .

Il procedimento di elaborazione della legge annuale di semplificazione e di riassetto normativo

Il procedimento di elaborazione della legge annuale di semplificazione e riassetto normativo ha inizio con le proposte che formulano i singoli ministeri nelle materie di loro competenza (articolo 20, comma 9,della legge 15 marzo 1997 n.59, come sostituito dall’articolo 1 della legge 29 luglio 2003 n.229), salvo il potere di indirizzo e di coordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri cui spetta anche di assicurare l’uniformità e l’omogeneità delle iniziative e di attivare , in caso di inerzia delle amministrazioni, specifiche iniziative di semplificazione e di riassetto normativo.

Sulla base delle proposte il Governo formula un programma di priorità di interventi e sentita, entro la data del 30 aprile, la Conferenza unificata (di cui all’art. 8 decreto legislativo 28 agosto 1997 n. 281), presenta al Parlamento, entro il 31 maggio di ogni anno, un disegno di legge di semplificazione e di riassetto normativo volto a definire per l’anno successivo gli indirizzi, i criteri, le modalità e le materie oggetto di intervento.

Il disegno di legge prevede la delega per l’emanazione di decreti legislativi relativamente  alle norme legislative. Prevede altresì l’autorizzazione alla emanazione di regolamenti ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988 n. 400, per le norme regolamentari di competenza dello Stato.

I decreti legislativi sono emanati su proposta del ministro competente di concerto con il Presidente del Consiglio dei ministri o il ministro della funzione pubblica, con i ministri interessati e con il ministro dell’economia e delle finanze, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata e, successivamente, dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti, che sono resi entro il termine di 60 giorni dal ricevimento della richiesta.

La riduzione del corpus  legislativo

Fermo rimanendo l’indirizzo segnato dalla legge 229/2003 per il riassetto della legislazione, la successiva legge di semplificazione 28 novembre 2005 n.246, tende ad una drastica riduzione dello stock delle leggi statali. L’articolo 14 della legge introduce un meccanismo di riduzione e semplificazione del corpus legislativo disponendo l’abrogazione delle disposizioni legislative statali pubblicate anteriormente al 1 gennaio 1970, con l’eccezione di quelle  specificamente indicate al comma 17[25] . e di quelle che siano ritenute indispensabili da Governo con propri decreti legislativi ai sensi del comma 14. Per l’individuazione di queste ultime è prevista una procedura  così definita:

1 - “Il Governo…. entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge individua le disposizioni legislative statali vigenti, evidenziando le incongruenze e le antinomie normative relative ai diversi settori legislativi e trasmette al Parlamento una relazione finale” (comma 12);

2 -  “ entro 24 mesi dalla scadenza del termine di cui al comma 12, il Governo è delegato  ad adottare, con le modalità di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997 n. 59 e successive modificazioni decreti legislativi che individuano le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1 gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore” (comma 14). Con tali decreti legislativi si provvede altresì al riassetto della materia che ne è oggetto (comma 15). Sugli schemi di decreto  esprime il parere una commissione parlamentare bicamerale composta da 20 senatori e 20 deputati (comma 19)

3 - “Decorso il termine di cui al comma 14, tutte le disposizioni legislative statali pubblicate anteriormente al 1 gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, sono abrogate.”(comma 16)[26]

 Riepilogo della normativa ed osservazioni finali

I – Riassumendo, le vigenti disposizioni di legge per la valida formazione di testi denominati codici o testi unici  legislativi, quando questi non siano approvati direttamente dal Parlamento,  sono:

  - le specifiche leggi  di delega conformi al dettato degli articoli 72 e 76 della costituzione,

  -  l’articolo 14 della legge  23 agosto 1988 n. 400,

  - l’articolo 20 della legge 15 marzo 1997 n. 59 (nel nuovo testo introdotto dall’articolo 1  della legge 29 luglio 2003 n. 229 e modificato dall’art. 1 della legge 28 novembre 2005 n. 246);

  - l’articolo 14, commi 12 e ss., della legge 28 novembre 2005 n. 246;

   - le prescrizioni di volta in volta dettate dalle leggi annuali di semplificazione per le singole deleghe;

  -  l’articolo 17, commi da 25 a 28, della legge 15 maggio 1997 n. 127 (parere del Consiglio di Stato),

   -  L’articolo 2, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997 n. 281 (parere della Conferenza Stato-Regioni) e articolo 20, comma 5, della legge  59/1997 (parere della Conferenza unificata). Sulrapporto tra le due norme v. nota n.18.

II –Il processo di modernizzazione del sistema normativo, iniziato da poco più di un decennio ed accentuatosi soprattutto a partire dalle c.d. leggi Bassanini, con l’ambizione di  rendere il sistema stesso più snello, trasparente, coerente e meno invasivo mediante operazioni di semplificazione, delegificazione e codificazione tra loro strettamente intrecciate, se per un verso presenta risultati positivi segnatamente in fatto di semplificazione dei procedimenti amministrativi, per altro verso presenta non pochi risvolti negativi per il modo di gestione: un continuo fare e disfare di regole sulle regole, programmi di riassetto enfaticamente enunciati e presto ridimensionati, deleghe legislative a raffica,[27] proroghe continue[28], modifiche a non finire.[29] Si ha l’impressione, anzi qualcosa di più di una semplice impressione, di un procedere a tentoni e nello stesso tempo con un attivismo frenetico che mette sul fuoco troppa carne a cuocere. La conclusione è che si. è venuto così formando un fitto bosco di norme e metanorme in cui è difficile orientarsi e da cui è altrettanto difficile districarsi.

In materia di riassetto normativo emblematica è proprio la vicenda dei testi unici poiché in un breve volger di anni si è passati dai testi unici tradizionalmente emanati caso per caso ai testi unici programmati (mediante le leggi annuali) finalizzati al “riordino legislativo” (legge 59/1997); quindi alla breve stagione dei testi unici “misti” (art.7 legge 50/1999); successivamente al “riassetto normativo” mediante testi denominati non più “unici” ma codici per evidenziarne la portata innovativa (legge 229/2003); in fine, ora, ad un ambizioso progetto di pulizia generale del sistema legislativo mediante l’abrogazione di tutte le leggi anteriori al 1 gennaio 1970, salvo le  eccezioni di cui si è detto (legge 28 novembre 2005 n. 246).

 III – La prescritta annualità delle leggi di semplificazione e riassetto non è rispettata. Dal 1998 ad oggi (novembre 2005) sono state pubblicate soltanto quattro leggi annuali[30] per cui la prevista programmazione sembra essere  piuttosto occasionale; nessuna di queste leggi è stata pubblicata in anticipo rispetto all’anno di riferimento. La legge di semplificazione 2001 porta  addirittura la data 29 luglio 2003;

IV - la programmazione annuale con deleghe della durata di un anno si è rivelata una misura  non  realistica: tra tempi di  elaborazione del progetto di codice o testo unico e tempi prefissati per gli adempimenti procedurali il termine di un anno o addirittura di sei mesi risulta chiaramente insufficiente, sicché  frequente è il ricorso alla proroga;

V -  nessun raccordo esiste tra un programma e l’altro, i quali sono formulati secondo esigenze contingenti ed includenti, ciascuno, materie eterogenee, senza che si possa percepire un disegno complessivo della politica di codificazione;

VI - manca, in definitiva, una specifica normativa sulla codificazione nell’ambito di una legge generale sulla produzione normativa che legislativamente annunciata (art. 7 legge 8 marzo 1999, n.50) è stata poi anodinamente smentita (art. 1, comma 5, lettera e) della legge 24 novembre 2000 n. 340). Anche la delega per il riassetto delle norme statali sulla produzione normativa  di cui all’art.2 della legge 229/2003, benché prorogata di un anno, è scaduta senza essere utilizzata.Va però evidenziato che l’articolo 20 della legge 59/1997, più volte rimaneggiato, sta diventando, per successive aggregazioni, un nucleo di regole permanenti sui criteri generali  di semplificazione e di codificazione. Sarebbe opera di chiarezza se tali regole fossero scisse dal contesto attuale e, opportunamente revisionate ed integrate con quelle sparse qua e là in altre leggi (particolarmente nelle leggi annuali comunitarie), formassero un testo a se stante, collocando in sezioni distinte, e non ammucchiati alla rinfusa come sono ora, i criteri  generali di semplificazione e quelli  relativi alla codificazione.

VlI – l’attuale stagione di instabilità della legislazione, soggetta a frequenti cambiamenti non solo nelle modalità ma anche nei principi, determina un clima poco favorevole all’opera di codificazione . In queste condizioni un testo codificato ha certamente vita breve. Esemplare è a riguardo il testo unico sull’istruzione (opera che riordinava un settantennio di legislazione del settore), che all’indomani della sua emanazione (decreto legislativo 16 aprile 1994 n.297), era già in parte superato e che in meno di tre anni è stato reso obsoleto da leggi successive  tanto che la legge 15 marzo 1997 n.59 (anche essa innovatrice in materia) ne riproponeva con una nuova delega l’aggiornamento che non risulta che abbia avuto seguito (la delega è scaduta).


[1] Nel  1909  Il Racioppi in collaborazione con il Brunelli pubblicava  il più noto Commentario allo Statuto del Regno

[2] Art. 3 “Con decreto reale, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, possono emanarsi norme aventi forza di legge: 1° quando il Governo sia a ciò delegato da una legge ed entro i limiti  della delegazione;

2°……………”

[3] V. ad esempio la legge 3 aprile 1926 n. 563, il cui articolo 23 adotta la formula “il Governo del Re è autorizzato a coordinare” che è così intesa nel preambolo del r. d. 27 nov. 1930 n. 1720 di attuazione: “Visto l’articolo 3 n. 1, della legge 31 gennaio n. 100. In virtù della facoltà a Noi delegata dall’articolo 23 della legge 3 aprile 1926 n. 563..”

[4] Art. 76 “L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.”

 Art. 72, u. c. “ La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per  i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi.”

[5] Ne dà testimonianza la stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 57 del 1964:”La questione sollevata dal Tribunale di Isernia muove evidentemente dall’accoglimento dell’opinione, rappresentata da larga parte della dottrina, secondo la quale ogni specie di testo unico la cui formulazione sia avvenuta in virtù di apposita autorizzazione legislativa viene necessariamente rivestito della forza dela legge……La Corte con le sue precedenti pronunce (sent. 54 del 1957 e 24 del 1961) ha ritenuto che tale orientamento dottrinale non fosse da accogliere, e che invece forza di legge possono venire ad assumere solo quelli fra i testi unici i quali non si limitano ad operare un mero coordinamento fra le norme da riunire, ma siano abilitati ad apportare innovazioni o integrazione alle norme stesse.

La Corte non rinviene motivi che la inducono a discostarsi dalla sua costante giurisprudenza…”

[6] Così era stata interpretata la natura della legge dal tribunale di Isernia, indipendentemente dal termine usato dal legislatore: «11 Governo della Repubblica è autorizzato ....» (art. 2, terzo comma).

[7]Per inciso è interessante notare - a dimostrazione degli orientamenti instabili della Corte in questa  materia - che la Corte successivamente, con la sentenza n. 31 del 1962, si pronuncia nel merito sulla questione di legittimità costituzionale sollevata a proposito dell’art. 70 dello stesso testo unico n. 393 del 1959, dichiarandola infondata, con ciò trattando implicitamente il testo come se fosse un testo unico legislativo.

A rendere ancora più complesso il discorso, occorre tenere presente che il predetto testo unico sarà poimodificato testualmente da disposizioni di legge (v.l'art. 17, commi 18, 27 e 28, della legge 27 dicembre 1997 n. 449)  Sul medesimo testo unico, così modificato, si pronuncerà ancora la Corte (sentenze n. 255 e 311 del 1994, 315 del 1995 e 198 del 1996)

[8]Va da se che. nel caso  in cui la legge abilitante fosse affetta da vizi di costituzionalità (inosservanza degli artt. 72 e 76 cost.) si porrebbe il problema della validità - e non della esistenza - della legge con la conseguenza che il relativo testo unico si atteggia a testo con forza di legge fino all’eventuale dichiarazione  di  incostituzionalità  della  legge delegante o del medesimo testo unico o di entrambi. Tra le leggi di delega alla emanazione di testi unici sanzionate di illegittimità costituzionale per inosservanza dell’art. 72 cost.  si ricorda la legge 29 ottobre 1954 n.1073 (sent.32/1962),  mentre un caso di legge sanzionabile per inosservanza dello stesso art.72 è tuttora  la legge 11 dicembre 1984 n.839 sulla pubblicazione degli atti normativi.

[9] In questa sentenza la Corte rileva, a proposito del testo unico approvato con DPR 5 aprile 1951 n.203 :

“ Quest’ultimo ha natura di atto avente forza di legge in quanto risulta emanato in virtù di una norma legislativa (art.21 della legge 24 febbraio 1951 n.84), la quale ancorché formalmente di ‘autorizzazione’ deve ritenersi nella sostanza assimilabile, secondo la prevalente dottrina, ad una vera e propria norma di delegazione.” L’art 21 era così  formulato : “Il Governo della Repubblica è autorizzato a coordinare in testo unico le disposizioni dei decreti legislativi luogotenenziali 7 gen.1946 n.1, 10 marzo 1946 n.76, 15 marzo 1946 n.83 e quelle della presente legge.”

[10]Sent. n.52/2005 “se l’obiettivo è quello di ricondurre a sistema una disciplina stratificata negli anni, con laconseguenza che i principî sono quelli già posti dal legislatore, non è necessario che – come vorrebbe il remittente – sia espressamente enunciato nella delega il principio già presente nell’ordinamento, essendo sufficiente il criterio del riordino di una materia delimitata” Un accenno è gia nella sentenza n.173 del 1981.

[11] Sia l’art.1 della legge 128 1998 sia l’art.1 della legge  25/1999 recitano “ i decreti legislativi sono adottati, nel rispetto dell’articolo 14 della legge 23 agosto 1988 n.400…….”

[12] Sull’uso promiscuo da parte del legislatore dei termini autorizzazione e delega molteplici sono gli esempi. Tipico è il caso della legge 1982 n.203, il cui articolo 60 reca nella rubrica il termine delega e nel testo  il termine autorizzazione.

[13] Il parere del Consiglio di Stato è stato acquisito, ad esempio sui seguenti testi unici : D.P.R. 31 marzo 1998, n. 148 (testo unico in materia valutaria); d.lgs  30 marzo 1990 n. 76 (testo unico interventi nelle zone terremotate); D.P.R. 9 ottobre 1990 n. 309  (testo unico sulle tossicodipendenze).

Il Consiglio di Stato non è stato invece sentito, ad esempio., sui seguenti testi unici : D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 (statuto impiegati civili dello Stato) ; D.P.R. 23 dicembre 1978 n.915 (testo unico pensioni di guerra) ; D.P.R. 26 aprile 1986 n.131 (testo unico imposta di registro ; d. lgs. 31 ottobre 1990 n. 346  (testo unico successioni e donazioni) ; d.lgs. 1 settembre 1993 n. 385 (testo unico bancario).

[14]Del periodo statutario  si ricordano la legge 3 luglio 1930 n.1004 (autorizzazione al Governo ad emanare un testo unico sulla finanza locale) che prevede la consultazione di una apposita commissione bicamerale ; la legge 17 marzo 1930 n.230 (art.2) che in materia di testo unico sulla circolazione stradale prescrive la consultazione di una commissione bicamerale,aggiungendo che il Governo dovrà “tenere conto dei voti delle commissioni parlamentari e delle discussioni seguite alla Camera e al Senato..

[15]Esplicitamente nel caso dell’art.8, comma 2, della legge 16 febbraio 1987 n. 81 è detto:” La Commissione esprime il proprio parere…..indicando specificamente le eventuali disposizioni che non ritiene corrispondenti alle direttive della legge di delega”

[16] Un caso, forse l’unico, è dato dall’art.7 della citata legge  n.8i/1987, in cui è prescritto che l’emanazione dei decreti legislativi integrativi e correttivi del nuovo codice di procedura penale deve avvenire “su previo parere conforme” della speciale commissione bicamerale prevista dall’art.8 della stessa legge.

[17] Le due Camere potrebbero aver manifestato pareri non univoci o anche contrastanti.

[18] Così stabilisce l' art. 2, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n.281:

“3. La Conferenza Stato -Regioni è obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di disegni di legge e di decreto legislativo o di regolamento del Governo nelle materie di competenza delle regioni o delle province autonome di Trento e Bolzano che si pronunzia entro venti giorni. Resta fermo quanto previsto in ordine alle procedure di approvazione delle norme di attuazione degli statuti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano”.

 Tale disposizione probabilmente deve ritenersi derogata, almeno per quanto riguarda  i decreti legislativi di emanazione dei testi unici “programmati”, dal nuovo testo dell’articolo 20 della legge  59/1997, che al comma 5 pone l’obbligo di sentire il parere della Conferenza unificata

[19]Il testo del comma 4 dell’art 7 era il seguente :”Lo schema di ciascun testo unico (quelli definiti nel programma) è deliberato dal Consiglio dei ministri, valutato il parere che il Consiglio di Stato deve esprimere entro trenta giorni dalla richiesta. Lo schema è trasmesso, con apposita relazione cui è allegato il parere del Consiglio di Stato, alle competenti Commissioni parlamentari che esprimono il parere entro quarantacinque giorni dal ricevimento. Ciascun testo è emanato, decorso tale termine e tenuto conto dei pareri delle commissioni parlamentari, con decreto del Presidente della Repubblica, sulla proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del ministro per la funzione pubblica, previa ulteriore deliberazione del Consiglio dei ministri”

[20] Testo dell’art. 1, comma 6, lettera e) della legge 24 nov. 2000 n. 340, sostitutivo  dell’articolo 7, comma 2, alinea, della legge n. 50 del 1999: “Al riordino delle norme di cui al comma 1 si procede entro il 31 dicembre 2002 mediante l’emanazione di testi unici riguardanti  materie e settori omogenei, comprendenti, in unico contesto e con le opportune evidenziazioni, le disposizioni legislative e regolamentari. A tale fine ciascun testo unico, aggiornato in base a quanto disposto dalle leggi di semplificazione annuali, comprende le disposizioni contenute in un decreto legislativo e in un regolamento che il Governo emana ai sensi dell’articolo 14 e dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988 n. 400, attenendosi ai seguenti criteri e  principi direttivi…..(omissis)”

[21] Testi unici misti:

 D.P.R 28 dic. 2000 n.445, in materia di documentazione amministrativa;

 D.P.R. 8 gennaio 2001 n. 327, in materia di espropriazione;

 D.P.R. 6 giugno 20001 n.380, in materia edilizia;

 D.P.R. 18 gennaio 2002 n. 54, in materia di circolazione e soggiorno dei cittadini dell’U.E.;

 D.P.R. 30 maggio 2002 n.115, sulle spese di giustizia;

 D.P.R. 14 novembre 2002 n. 313, in materia di casellario giudiziale;

 D.P.R. 30 dicembre 2003 n. 398, in materia di debito pubblico.

[22]NellaRelazione al disegno di legge S.n. 776 si legge:”Il presente disegno di legge sostituisce allo strumento del testo unico quello della delega legislativa ordinaria.” L’espressione è inappropriata se si intendeva affermare la scelta della codificazione sostanziale (innovativa) rispetto alla codificazione formale (a legislazione invariata). Anche il testo unico,  che è  un nomen dato ad una  raccolta unificata di norme non necessariamente soltanto preesistenti  (gli esempi sono molteplici), è emanato con decreto legislativo a seguito di delega legislativa “ordinaria” ex art. 76 della Costituzione..  

[23] Se ce ne fosse bisogno lo conferma  lo stesso legislatore  che in altra successiva legge (3 maggio 2004 n.116) dispone (art.16) che “il Governo è delegato ad adottare…. un decreto legislativo recante il testo unico delle disposizioni legislative in materia di radiotelevisione, denominato testo unico della radiotelevisione.”

[24] in effetti, nonostante la prevista programmazione annuale della produzione di testi unici legislativi, il legislatore ha continuato a conferire, di volta in volta, singole deleghe  al di fuori del  contesto programmatorio, quali ad esempio le deleghe per la emanazione dei seguenti testi unici :

- art. 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352 (testo unico in materia di beni culturali) ;

- art. 8, comma 4, della legge 10 dicembre 1997, n. 425 (testo unico in materia scolastica) ;

- art. 47 della legge 6 marzo 1998, n. 40 (testo unico in materia di immigrazione) ;

art. 4 della legge 30 novembre 1998 n. 419 (testo unico in materia sanitaria).

Per deleghe successive a quelle conferite con la legge annuale di semplificazione n. 50/1999, vedi :

l’art. 35 della legge 13 maggio 1999 n.133 (testi unici in materia tributaria) ; l’art. 45, comma 1, lettera n), della legge 16 maggio 1999 n.144 (testi unici in materia di incentivi all’occupazione) ; l’art.8 della legge 3 giugno 1999 n. 157(testi unici in materia di agevolazioni per i partiti politici) ; l’art 31 della legge 3 agosto 1999 n. 265 (testo unico sulle autonomie locali) ;l’art.2 della legge 3 dic.1999 n.493 (testo unico in materia di prevenzione degli infortuni domestici).

[25]Rimangono in vigore:

  1. le disposizioni contenute nel codice civile, nel codice di precedura civile, nel codice penale, nel codice di procedura penale, nel codice della navigazione, comprese le disposizioni preliminari e di attuazione, e in ogni altro testo normativo che rechi nell’epigrafe l’indicazione codice ovvero testo unico;
  2. le disposizioni che  disciplinano l’ordinamento degli organi costituzionali e degli organi aventi rilevanza costituzionale, nonché le disposizioni relative all’ordinamento delle magistrature e dell’avvocatura dello Stato e al riparto della giurisdizione;
  3. le disposizioni contenute nei decreti ricognitivi, emanati ai sensi dell’articolo 1, comma 4, della legge 5 giugno 2003 n.131, aventi per oggetto i principi fondamentali della legislazione dello Stato nelle materie previste dall’articolo 117, comma terzo, della Costituzione;
  4. le disposizioni che costituiscono adempimento di obblighi imposti dalla normativa comunitaria e le leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali;
  5. le disposizioni tributarie e di bilancio e quelle concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco;
  6. le disposizioni in materia previdenziale e assistenziale

[26]Per i  primi commenti in tema rinvio a L.Cuocolo, Aspetti problematici della legge di semplificazione per il 2005 in www.associazionedeicostituzionalisti.it/dibattiti  e al mio Qualche osservazione sull’articolo 14 della legge 28 novembre 2005 n.246 in Rassegna parlamentare, 2006 n.1

[27]516 deleghe nella XIII legislatura e 476 nella XIV al 31 dic. 2004. Dati tratti dal rapporto 2004 sullo stato della legislazione. Camera dei deputati.

[28] Per citare soltanto due casi, con la legge 27 luglio 2004 n. 186 sono stati prorogati tutti i termini delle 8 deleghe di riassetto normativo previste dalla legge 29 luglio 2003 n. 229 (legge di semplificazione 2001).I termini di sei mesi sono  stati portati a diciotto mesi e quelli di un anno a due anni.;

Il termine di cui all'art. 1, comma 4 della legge 5 giugno 2003 n. 131 (legge La Loggia), originariamente fissato all'11giugno 2004, è stato prorogato di un anno (all'11 giugno 2005) dall'art. 1, comma. 2, della legge. 28 maggio 2004, n. 140, di conversione del D.L. 29 marzo 2004, n. 80; il termine è stato nuovamente prorogato di un ulteriore anno (all'11 giugno 2006) dall'art. 4, comma 1, della legge. 27 dicembre 2004, n. 306, di conversione del D.L. 9 novembre 2004, n. 266.

[29]Un testo fondamentale della normativa sulla semplificazione ed il riordino normativo, l’articolo 20 della legge 50/1997,  è stato modificato dalla legge 8 marzo 1999 n. 50, poi  dalla legge 24 novembre 2000 n. 340, quindi  sostituito interamente dalla legge 29 luglio 2003 n. 229 , in fine, ulteriormente emendato dalla legge 28 novembre 2005 n. 246.

[30] Sono la legge di semplificazione 1998 (legge 8 marzo 1999 n. 50); la legge di semplificazione 1999 (legge 24 novembre 2000 n. 340); la legge di semplificazione 2001 (legge 29 luglio 2003 n.229) e da ultimo la legge di semplificazione 2005 (legge 28 novembre 2005 n. 246. Sono “saltate” le leggi annuali relative agli anni 2000, 2002, 2003, 2004.